地方人民代表大会行使立法权现状分析和对策建议

最近，笔者通过查阅地方人大常委会公报、搜索互联网新闻、电话询问等方式，对2016年至2020年之间全部省级和部分设区的市人民代表大会行使立法权情况进行了调查（不包括因人事任免事项临时召开的人代会）。样本中设区的市共36个，包括辽宁的全部14个市（2015年立法法修改前享有地方性法规制定权的较大的市5个，立法法修改后新赋立法权的市9个），其余22个完全是随机选择，其中2015年立法法修改前享有地方性法规制定权的较大的市13个，立法法修改后新赋立法权的市9个。样本覆盖东中西部不同地区，尽量增强代表性。笔者希望通过对这些资料的分析，描述地方人大行使立法权的现状，分析存在问题的主要原因，提出改进地方人民代表大会立法工作的建议。需要说明的是，这些结论完全是从随机选择的样本中得出的，而且受搜集资料的渠道和方式所限，如有错漏，敬请有关方面谅解。

一、现状分析

经过对搜集到的资料进行统计、比较、分析，可以得出关于地方人民代表大会行使立法权情况的一些基本结论。

1.绝大多数地方人大都行使过代表大会立法权，表明人代会立法权总体上仍是一项正在较为普遍使用的权力，没有完全被虚置。在调查的全部31个省级人大中，5年内代表大会行使过立法权的共27个，占87.1%，只有4个省没有在人代会上安排审议法规案议程；在调查的全部36个设区的市人大中，5年内行使过立法权的共27个，占66.7%，也占有较高的比例。

2.实施立法法而制定的程序性法规占立法项目的很大比重，表明这一时期地方人代会立法的主要动因是立法法的修改。31个省级人大5年内共审议通过55项法规或法规性决定，其中22项是人大及其常委会立法条例或制定地方性法规条例，占40%。36个设区的市人大5年内共审议通过30项法规或法规性决定，其中28项是人民代表大会及其常务委员会立法条例或制定地方性法规条例，或者是修改相关条例的决定，占比高达93.3%。特别是新赋立法权的18个设区的市人代会制定的地方性法规，无一例外全都是本级的立法条例。从行使立法权时间上看，多数地方集中在2016、2017年度，31个省级人大中有14个在5年内只在人代会上行使立法权1次，通过的14项法规中有13项是立法条例或相关决定，而这13项法规的通过时间都集中在2016年和2017年，此后具体立法项目就与人代会无关了。36个设区的市人大中有25个在5年内只在人代会上行使立法权1次，就是审议本级的立法条例，其中2016年通过的11项，2017年通过的10项。出现这种“扎堆”立法的情况，主要还是因为2015年3月十二届全国人大三次会议对立法法作出重大修改，所有设区的市都有了立法权，人代会立法就是为了使本级的立法行为“合法化”，是为了能够立其他的法而立法。

3.具有明显的不平衡性，表明地方人代会立法基本处于随意性很大的自发状态，外界约束极为有限。在31个省级人大中，5年内由代表大会通过立法项目数量最多的是5个，有2个区（市）；通过4个的有4个省（市），通过3个的有1个省，通过2个的有6个省（区），通过1个的有14个省（区），其余的4个省则未在人代会议程中安排审议法规。在安排审议法规案议程的省级人代会上，有4个省级人大曾在一次人代会上审议了2项法规，其余都是1项。在人代会上审议过法规的27个设区的市中，大都只在某一年度审议过1项法规。同一个省的各市之间也不平衡，比如辽宁省的14个市，包括2015年以前已有立法权的5个较大的市，只有大连市在人代会上审议过立法条例之外的其他领域的法规。人代会是否审议法规、是否每次人代会都审议法规、每次会议审议多少项法规，各地做法差别很大，或者说自主性很大，没有其他方面的规制，主要由大会的组织者决定。

4.相对于市级人大，省级人代会立法数量更多、领域更宽。31个省级人大5年内通过地方性法规或作出法规性决定55项，平均每年11项，而36个设区的市5年内人代会立法共30项，平均每年6项，其中2015年立法法修改前已有立法权的18个市人代会立法13项，平均每年仅2.6项。从法规涉及的领域看，省级人大除22项配合立法法实施的法规外，另外33个立法项目还涉及全民健身、非物质文化遗产保护、环境保护、营商环境、老年人权益、食品安全、安全生产、科技创新、民营企业发展、乡村振兴等多个领域，包括代表大会议事规则、专门委员会工作条例、代表建议、批评和意见工作条例等人大组织制度和工作制度方面的法规。设区的市中，除大连市通过《大连市环境保护条例》（修订）、西宁市通过《关于修改、废止〈西宁市大气污染防治条例〉等十一部地方性法规的决定》，其余立法项目均为人大及其常委会立法条例或制定地方性法规条例，内容比较单一。

5.具有历史延续性和地区影响性，个别地方出现了人代会立法常态化趋势。所谓历史延续性，是指某一地区人代会立法有历史、有传统，工作“惯例”使审议法规案成为人代会议程的经常性安排，比如天津、上海、广西、北京、湖北、河北、云南等省（区、市），在大多数人代会例会上都安排了立法项目。如果向前追溯，北京市人代会2015年还审议通过《北京市居家养老条例》，2014年审议通过《北京市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》和《北京市大气污染防治条例》。2015年，上海市十四届人大三次会议上同时审议通过《上海市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》（修订）《上海市人民代表大会关于代表建议、批评和意见的规定》（修订）。

所谓地区影响性，是指随着区域经济一体化发展，特定地区的几个行政区相互影响，需要就某一方面事项开展协同立法，经共同协商达成一致，形成大体相同的法律文本在各自的人代会上通过。这方面的典型代表是京津冀地区，2020年三地的人代会都通过了《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，使相关行为的管理规定和处罚标准更为一致，为有效治理京津冀地区大气污染提供了有力法治保障。这种地区影响性要以协同立法的机制性安排为基础，否则难以实现。人代会立法中历史延续性的存在和地区影响性的出现，使地方人民代表大会立法成为经常活动，成为地方人大立法常态化的重要推力。

6.换届年的人代会不安排审议法规案是通行做法。通常情况下，换届年的人代会有很重要的选举等议程，社会各界对这方面的内容又极为关注，所以，大多数地方在换届年的人代会都不安排审议法规案，2018年所有省级人代会就是这样。

总之，地方人民代表大会立法权虽在个别地方呈现出常态化倾向，但总体上没有得到充分行使，代表大会立法成效亟待提高。加强和改善代表大会立法工作，更好发挥人大在立法工作中的主导作用，既迫在眉睫，又任重道远，应该引起各级人大的高度重视。

二、问题成因

地方人民代表大会立法权未能充分行使，概括起来，主要有以下原因。

1.对代表大会立法的法定性质和重要意义认识不到位。相当多的人都没有充分地认识到，把涉及本行政区的特别重大问题的法规案提请人民代表大会审议，是宪法法律的规定，是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的要求，是发挥国家权力机关作用的重要途径，而是认为，人大的立法任务完全可以由人大常委会承担，立法不是人代会的必备议程，可有可无。尤其是作为人代会召集者的人大常委会，可能还会存在多一事不如少一事的想法，考虑更多的是如何保证大会圆满顺利，没有把全面履行人民代表大会职权的法定责任统一到开好人代会的目标追求当中，议程能减则减，非不得已，不想把审议法规草案列为大会议程。

2.法律法规的规定过于原则、不便把握。宪法第六十二条、六十七条对全国人大和全国人大常委会的立法权限分别作了规定，立法法第七条重申了这一规定。但立法法第七十二条则是把地方的“人民代表大会及其常务委员会”并列在一起作为一个主体来表述的，这就在一定程度上形成了只要能制定地方性法规的事项，代表大会可以制定，代表大会的常务委员会也可以制定的理解。虽然立法法第七十六条重申“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”，但对“特别重大事项”却没有作出界定和解释。各地根据组织法、立法法等法律制定的立法条例，虽然对代表大会和常务委员会的立法权限进行了划分，但仍然比较模糊。比如，《辽宁省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第六条规定应由代表大会立法的四个方面事项：（一）规定本省特别重大事项的；（二）规定省人民代表大会及其常务委员会立法程序的；（三）对省人民代表大会的法定职责、议事规则等作出规定的；（四）其他必须由省人民代表大会制定地方性法规的，其中的（一）和（四）涵盖的内容很广泛，但究竟包括哪些却又说不清楚，以至于对同一个事项会有不同的理解，有人认为属于“特别重大”应上大会，有人则认为算不上“特别重大”,常委会就有权立法，使代表大会是否安排立法事项具有非常大的弹性。由此导致的结果是，除涉及人大立法程序、代表大会法定职责的事项（这些毕竟是少数而且相对长期稳定）不得不上代表大会外，人大常委会担起了制定其他所有地方性法规的重任。

3.代表大会议程的提出方式，使代表大会不安排审议法规草案成为可能。代表大会是严格按议程和日程进行的，任何事项不列入大会议程，就不能在大会上进行审议或讨论，法规案也是一样。关于地方人代会议程，目前通行的做法是由人大常委会提出建议、代表大会预备会通过，人大常委会的建议基本就是最后的结果。对很多地方的人大常委会而言，人代会的议程就是多年一成不变的“六件套”——即听取和审议政府、计划、预算、人大、法院、检察院六个报告并作出相关决议，只要有了这六个内容，就是一个完整的人代会，一般很少会主动考虑增加审议法规草案等议程。

4.代表大会周期长、会期短、议程多的特点，为不审议法规草案提供了客观理由。地方代表大会一般每年一次，一次只有3—5天，日程安排比较紧凑，有限的时间要完成长期形成的固定议程。同时，为使法规及时出台、提高效率，再考虑到与政协会时间上相协调，有的地方也只好放弃在人代会审议法规草案。

三、对策建议

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化、实现中华民族伟大复兴的高度，对人大工作提出了新的更高要求，强调要推动人大工作与时俱进、创新发展，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。

2015年以来，全国人代会立法趋于常态化，先后审议通过了立法法、慈善法、民法总则、宪法修正案、监察法、外商投资法等，2020年还将审议具有里程碑意义的民法典，为地方人大作出了很好的示范。中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，但随着改革的不断深入、形势和任务的不断变化，今后相当长一个时期内，立法、修法的任务仍会相当繁重，需要代表大会立法的项目也会有一定数量。地方各级人大要在继续做好常委会立法工作的同时，着力加强人代会立法，努力每次例会都审议表决法规，实现人代会立法常态化。具体建议是：

1.深化对人民代表大会行使立法权重要性的认识。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民代表大会是国家权力机关，而立法权是最重要的国家权力，人代会长期不行使立法权，不符合人民代表大会制度设计的初衷。代表大会立法不仅是必要的，也是重要的。在人代会上审议法规，是落实全面依法治国题中应有之义，是坚持科学立法、民主立法、依法立法的具体体现，是增加立法民主含量、提高立法质量的应然之举。通过人代会对法规进行审议、表决，是尊重代表主体地位的一种体现，并且能够进一步进行社会动员，更好地凝聚社会共识，更有利于法规的实施，能够获得更好的法律效果和社会效果。只有认识到位，才能行动到位，只有认识到人代会立法的重要性，人代会立法常态化才有坚实思想基础。

2.进一步明确代表大会与其常委会立法的权力边界。目前法律法规关于代表大会和常委会立法的权力边界比较模糊，是造成各地人代会不能经常性立法的重要原因。各地应在立法法原则指导下，结合本地实际情况，对代表大会立法权限作出进一步明确，对立法法中“特别重大的事项”作出适合本地的解释，为代表大会立法留出足够空间，该由代表大会立法的事项，必须通过代表大会审议、表决。

3.加强常委会与代表大会立法工作的衔接。提请代表大会审议的法规，应该是经过人大常委会充分审议、比较成熟的法规案，因此，推动人代会立法常态化，做好常委会和人代会的立法衔接非常重要。在制定年度立法计划时，就要明确拟提请代表大会审议的项目，并对法规在常委会会议上的审议节奏作出统筹考虑，确保人代会前形成比较成熟的法规草案。对拟提请代表大会审议的法规，在起草、常委会审议等环节要有计划地邀请更多代表参与，并及时向全体代表通报每次常委会审议情况。要按照代表大会议事规则，在大会召开前的规定时间内，将法规草案发放到全体代表手中。在大会审议阶段，要充分吸收采纳代表的意见建议，做好意见反馈工作。只有做好常委会审议工作，才能为提高人代会审议法规质量奠定基础。

4.加强理论研究和宣传引导。要鼓励理论工作者和有关人员，以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想为指导，对地方人代会立法的法理依据、重点内容、立法程序等进行深入研究阐释，为人代会更好行使立法权提供理论支撑。要对人代会立法趋于常态的地方的实践经验进行总结，召开研讨会、座谈会，加大宣传力度，扩大这项工作的影响力，推动更多地方将人代会立法纳入工作计划。要注重加强对人代会立法执行情况的监督检查，努力提高法规执行力，以更好的法规实施效果推动人代会立法深入开展。

辽宁省人大常委会研究室

本文为《人大工作研究》2020年第30期