美国税改的前世今生

特朗普减税：新一轮税改已经启动。17年12月底，美国国会投票通过税改议案，并提交特朗普总统正式签署通过，第四轮税改正式启动，其核心内容包括：下调企业所得税率，下调最高档个税税率，住房利息抵扣，海外利润汇回减税。根据美国税务政策中心（TPC）测算，本轮税改将在未来十年为企业减少应缴税额2.77万亿美元，将令2019年个人税后收入提升1.6%。

美国税改并不神秘：改善盈利收入，小政府大市场。回顾前三轮税改，我们总结经验如下。从盈利到投资，从收入到消费。美国三轮税改背景都是经济遭遇冲击导致有效需求不足，三轮减税都是通过修复企业、居民资产负债表，从而实现“从企业盈利到投资”、“从居民收入到消费”的传导，最终令经济回暖。小政府大市场，宽松货币配合。除90年代以外，美国几乎每十年实施一轮税改，主要有两方面原因。一是美国政治周期，里根、小布什、特朗普均属奉行“强调维护自由、反对政府干预”的共和党，其“大市场、小政府”的执政理念，最终引发了减税政策的实施。二是美元降息周期，前三轮税改均处美元降息周期，减税令企业盈利改善，而信贷宽松则加速了从盈利改善到投资扩张的传导。警惕债务扩张，政策相机调整。减税政策也有其代价，一味减税将导致财政赤字扩张、债务攀升。里根政府时期、奥巴马政府时期，美国财政赤字率先后攀升至6%、10%，而16年底公众持有债务率已突破80%。但这并非无解，93年克林顿上台后，大力推行振兴美国经济的“综合经济发展计划”，通过提高企业、个人所得税率以及削减预算支出，降低财政赤字，在创造就业机会的同时，也平衡了联邦预算。克林顿政府时期，美国经济持续繁荣，财政收支扭亏为盈，也为后来小布什政府实施税改创造了有利条件。

在今年的夏季达沃斯论坛上，总理表示“我们将要实施更大规模的减税和更为明显的降费”。他山之石，可以攻玉。自20世纪80年代以来，美国已先后实施了三轮大规模的减税改革，17年特朗普政府正式启动第四轮税改。本报告中，我们将梳理历次美国税改的前因后果，分析减税政策如何影响经济运行，以期为中国减税提供借鉴与启示。

1. 里根减税：走出滞胀，迈向大稳健

饱受滞胀困扰的美国经济。1970年代，美国经历了高通胀与经济衰退并存的滞胀时代。通胀长期在5%以上徘徊，并在79-81年间基本保持在10%以上，而经济增长则出现停滞，从66年的5.6%一路下滑至74年的-0.5%。而其就业状况更为严峻，失业率从68年3.4%的低位一路攀升至75年的8.2%。

紧货币压通胀，经济就业受损。为了遏制通胀，美联储采用紧缩性货币政策。联邦基金利率从77年初的4.6%左右一路上升，到80年底已接近20%。货币政策持续收紧令通胀见顶下滑，CPI增速在80年3月见顶下滑。但是高利率弱化了企业生产积极性，GDP增速在78年再次进入下行通道，80年和82年都是负增长。而其失业率也在82年创下10.8%的历史新高。

供给学派登场，企业、居民税率下调。81年里根上台，里根政府认为税负过高是症结所在，高税负抑制了私人部门投资和生产的热情。里根政府在其执政期间实施了两项大规模的减税方案。

首先是1981年推出的《经济复苏税收法案》，其核心内容包括：（1）对于企业所得税，下调两档税率，17%档税率下调至15%，20%档税率下调至18%，同时允许企业慈善捐赠抵税，加大研发扣除力度；（2）对于个人所得税，逐步下调税率，81-84年间先后按15%、10%、5%的比率三次降低个人所得税率；（3）对于资本利得税，最低税率下调至20%，最高税率下调至50%。

其次是1986年推出的《税制改革法案》，其核心内容包括：（1）企业所得税，累进税率由五档精简至四档，下调高档税率；（2）个人所得税，将最低11%、最高15%的14档累进税率精简至15%、25%、28%三档税率；（3）资本利得税，最低税率由20%进一步下调至17%。

企业利润、居民收入见底回升。在微观层面，企业、居民减税对企业盈利、居民收入的改善可谓立竿见影。经存货计价和资本消耗调整后的美国企业利润增速，从82年末的-7.8%一路上升至83年末的35.5%。剔除价格因素后的个人可支配收入增速也从81年初的1%持续回升至84年中的8%。企业利润、居民收入增速的回升意味着实体经济已经出现了回暖。

投资扩张、消费回升，经济持续回暖。企业盈利改善，叠加货币政策由紧缩转向宽松，令私人部门投资开始扩张。私人投资增速从82年的-35.6%大幅回升转正至84年的79.5%。而得益于居民收入增加，消费增速也持续走高，从82年的1.5%回升至85年的5.2%。投资增加，对经济拉动作用明显。消费、投资对GDP同比拉动率分别由82年的0.9%、-2.5%上升至84年的3.3%、4.7%。

走出滞胀阴霾，经济迎来“大稳健”。受制于前期紧缩性货币政策的影响，以及政策传导时滞，里根政府的减税计划并未立即带来经济的回升，而随着货币政策转向宽松、减税政策效果显现，经济在税改的第三年出现回转，并在此后进入上行通道。GDP增速从83年1季度的1.4%上升至84年的8.6%，随后虽有回落，但企稳在4%左右。与此同时，通胀和失业也得到有效缓解，CPI从81年初的12%降至85年初的3.5%，失业率从83年初的10.4%降至85年的7%左右，并保持下滑态势。自此，美国经济步入低波动率的“大稳健”时代。

税改也有代价，赤字增加债务攀升。里根政府实施减税政策令美国经济走出滞胀，但代价是赤字上升、债务扩张。美国财政赤字率从79年的1.6%持续上升至83年的6%，同期公共债务加速扩张，公众持有债务增速从79年的5.5%飙升至83年的23%，而其占GDP的比重，也从78年的10%左右，上升至88年的25%左右。

2. 小布什减税：鼓励研发，应对衰退

互联网泡沫破灭，恐怖袭击阴云未散。美国经济在整个90年代一路高歌，GDP增速持续上行，CPI增速温和下行，失业率迭创新低。但90年代末期互联网泡沫破灭、00年代初恐怖袭击事件爆发，打破了原有的平静，美国经济也在01年前后再度陷入衰退困境，经济、通胀双双下行，失业率持续回升。

三次实施税改法案，企业抵税、居民降税。为使经济走出低迷，小布什政府再次祭出减税大招，分别于2001年、2002年、2003年出台了《经济增长与减税协调法案》、《增加就业和援助雇工法案》，以及《就业与增长税收减免协调法案》。对于企业所得税，实施固定资产加速折旧，研发费用税收抵免永久化等措施。对于个人所得税增加一档最低税率，下调最高税率。此外，2003年对资本利得税下调最高税率。

值得注意的是，本轮企业税改重在“抵税”，比如01年的研发部门税收抵免永久化，02年的购买设备按30%折旧抵扣、亏损可用前5年利润抵消，以及03年小企业折旧提高三倍从而加大抵税等。本轮美国经济衰退中，遭受重创的主要是科创型企业，往往体量较小、研发支出占主营收入比重较高、在01-02年间遭遇重大亏损，而三次税改针对性的降低科创型企业税负，可谓“对症下药”。

居民部门的减税则是“先低后高”，首先降低低收入人群税负，包括01年的增加一档最低税率，以及02年的提高第一档收入上限，其次降低高收入人群税负，即03年最高税率下调，以及取消股息税。

企业利润见底回升，居民收入中枢企稳。受益于三次减税政策的实施，美国企业利润增速见底回升，从00年4季度的-8.5%持续上升至02年4季度的30.7%，创下近8年的新高。而在此后的03-05年间，企业利润增速也都保持在15%以上。相比之下，本轮个税改革力度相对较小，居民收入增速仅是止跌企稳，增长中枢保持在3%左右，并未出现趋势性回升。

投资消费回升，推动经济上行。而美国私人部门投资增速、个人消费增速也都在01年触底反弹，其中投资增速从01年-23%大幅上升至04年的27%。与之相应的，投资、消费对经济增长的拉动率分别由01年的-1.1%和1.7%上升至1.3%和2.4%。

经济通胀触底反弹，失业率见顶回落。随着投资、消费相继复苏，美国经济也逐渐走出衰退。GDP增速从01年底的0.2%持续回升至04年初的4.3%，CPI增速则在02年初见底回升。作为经济的滞后指标，失业率曾在01-03年间继续走高，但随着经济逐渐走出衰退，失业率也从03年6月的6.3%持续下滑至07年初的4.6%，接近充分就业。

财政赤字再现，债务率由降转升。得益于90年代美国经济持续繁荣、克林顿政府实施“综合经济发展计划”，98-01年间，美国财政扭亏为盈。这为小布什政府实施减税创造了有利条件。小布什政府实施减三次税政策后，财政收入占GDP比重从00年的20%回落至04年的15%，财政净收支也从盈余转为赤字，并其03、04年财政赤字率均突破3%红线。而值得庆幸的是，01-07年间，公众持有债务/GDP仅是小幅上行。

3. 奥巴马减税：激活经济，走出危机

次贷危机爆发，冲击美国经济。2007年，美国次贷危机爆发，美国经济遭受重创。GDP增速从07年3季度的2.2%快速下滑至09年2季度的-3.9%，创下二战以来的新低。而其失业率则迅速攀升，到09年10月已达10%，创下80年代以来的新高。

减税应对次贷危机。为应对次贷危机，奥巴马政府在2009、2010年先后通过了《刺激经济法案》和《减税法案》，后者减税总金额高达8580亿美元，并在2012年通过了《美国纳税人减税法案》，以此鼓励企业投资和增加就业，刺激国内消费。具体来看，企业减税主要表现为税收减免、抵免，包括企业投资税收减免、延长就业抵免、研发费用抵免、新能源投资抵免等。而居民减税主要是税率调整，包括雇员工资税率下调、个人所得税最高边际税率上调等。

企业利润触底反弹，居民收入再现回升。早在06年底，美国经济便已出现衰退迹象，企业利润和居民收入增速均拐头向下。而次贷危机的爆发则加速了经济的下滑，07年美国企业利润增速转负，居民收入增速降至3%以下。而奥巴马政府实施的强力财政刺激方案，令企业利润和居民收入增速迅速回升，此后虽经历回调，但整体保持平稳。

消费、投资增速迅速反弹，提振经济。伴随企业盈利复苏、居民收入改善，美国个人消费支出增速、私人投资增速也都较危机期间大幅提升。与此同时，消费、投资对GDP的拉动率均由负转正，有效拉动经济复苏。

经济走出危机，失业率见顶回落。得益于投资、消费触底回升，美国经济快速反弹，GDP增速在09年4季度重回零值以上，并在10年3季度升至3.2%的短期高点。此后虽有下滑，但整体稳定在2%-3%的合理区间。而随着经济走出低谷，失业率也持续下滑，16年已降至5%以下。

赤字比重高企，债务比重攀升。而作为强力财政刺激的代价，美国财政赤字率从08年的3%左右骤升至09年的9.8%。此后财政赤字率虽逐年回落，但16-17年又回到了3%以上。而公众持有债务杠杆率更是快速上升，07年仅在30%左右，17年已突破80%。

4. 特朗普减税：新一轮税改已经启动

特朗普政府启动新一轮税改。17年12月底，美国国会投票通过税改议案，并提交特朗普总统正式签署通过。至此，美国第四轮税改已正式启动。最终版本的税改方案包括：1）企业所得税率从目前的35%下调至21%，且废除了企业20%的税率下限；2）海外利润一次性汇回，现金资产按15.5%的税率减征，非流动资产按8%的税率征收；3）个人所得税税率分7档，最高档税率从39.6%下降到37%；4）住房利息抵扣，75万美元贷款利息减免。

此次税改方案同样将对企业利润和居民收入产生影响：

企业所得税税率调整将提升税后利润。根据美国税务政策中心（TPC）公布的报告测算，大企业所得税率如果下调至20%，那么未来十年可以减少企业应缴税额近2万亿亿美元。而如果小企业的所得税率下降到25%，那么也可以减少应缴税额近7700亿美元。

个税税率调整将提升居民税后收入。最终版本的税改方案将个税的税前抵扣额度提高了约一倍，同时也取消了部分个税的抵免，涉及大多数美国人，但同时遗产税提高起征点乃至废除、简化税档和降低最高税率，又对富人更有利。根据美国税务政策中心（TPC）测算，到2019年减税将使美国个人平均税后收入提升1.6%，且收入越高获得的减税幅度越大，收入末20%的人仅因减税增加税后收入0.3%，而收入前20%的人税后收入将增加2.2%。

5. 美国税改并不神秘：改善盈利收入，小政府大市场

目前第四轮税改效果仍待观察。而回顾前三轮税改，我们总结经验如下：

5.1从盈利到投资，从收入到消费

相似的经济背景。首先，三次税改的背景大致相似。从共性上来讲，都是经济遭遇冲击：里根政府面临的是“大滞胀”，表现为经济、就业下滑，通胀高企；小布什政府面临的是互联网泡沫破灭和恐怖袭击，表现为经济、通胀下滑，就业转差；而奥巴马政府面临的则是次贷危机，表现为经济探底、失业率新高。其共性都是有效需求不足。

相同的经济复苏。其次，三轮税改都是通过修复企业、居民部门的资产负债表，来实现“从企业盈利到投资”、“从居民收入到消费”的传导，从而令经济回暖。具体来看：一是通过降低税率、折旧抵税，改善企业盈利，从而实现投资回升；二是通过研发抵税、新兴产业减税，修复新经济，从而实现新旧转换、保持竞争力；三是通过降低居民税负来改善其收入，从而鼓励消费。

5.2小政府大市场，宽松货币配合

而从时间看，除90年代克林顿政府未实施减税外，四次税改间隔基本在十年左右，其内在原因主要有以下两个。

一是美国政治周期。四轮减税中，除奥巴马（2009-2017）外，里根（1981-1989）、小布什（2001-2009），以及特朗普（2017至今）都是共和党人。共和党属于“保守主义”的“右派”，偏向传统，代表的是雇主和企业家的利益集团，强调维护个人的自由，反对政府干预。从政策主张看，奉行“小政府”的共和党倾向于降低税率、削减福利。历任共和党总统时期，联邦财政收入占GDP的比重都趋于回落。而正是共和党“大市场、小政府”的执政理念，最终驱动了减税的实施。

二是美元降息周期。企业投资扩张有三个条件，分别是：盈利改善、（预期）需求扩张、信贷充裕，其中盈利改善是根本驱动力，而需求和信贷则是加速器。回顾前三轮税改期间，货币环境均较为宽松。减税带来企业盈利改善，而宽松货币政策则加速了从盈利改善到投资扩张的传导。

5.3警惕债务扩张，政策相机调整

赤字率创新高，债务水平飙升。从此前的分析中不难看出，减税政策也有其代价，一味减税势必带来财政赤字扩张、政府债务攀升。里根政府减税，曾引发财政赤字率接近6%，而奥巴马政府减税，则导致财政赤字率逼近10%。而财政赤字的另一面正是债务水平。80年代里根政府实施减税时，公众持有债务/GDP仅在10%左右，而奥巴马政府任内，公众持有债务/GDP从50%大幅上升至80%以上。

赤字并非无解，重在财政平衡。不过，减税带来的赤字扩张、债务攀升并非无解。美国三轮税改中，由小布什政府实施的第二轮减税，财政赤字率峰值仅为3.4%，远不及另两次税改，公众持有债务率峰值仅为37%，平均每年仅上升1.4个百分点。这主要得益于克林顿政府治下，90年代美国经济持续繁荣，财政收支扭亏为盈。1993年克林顿上台后，大力推行振兴美国经济的“综合经济发展计划”，即通过提高企业、个人所得税率以及削减预算支出，降低财政赤字，在创造就业机会的同时，也平衡了联邦预算。

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