驻村帮扶

党的十八大以来实施精准扶贫、精准脱贫方略，重点在基层，难点也在基层。为了充实基层力量，各级党政部门和国有企事业单位向贫困村派出了超过300万第一书记和驻村帮扶干部，这些驻村帮扶干部长期驻守在贫困村，深入扶贫第一线，与广大基层党员干部一起了解群众需求，落实到村到户的扶贫政策，打通精准扶贫的最后一公里，发挥了精准滴灌的管道作用。驻村帮扶工作队工作在精准扶贫第一线，宣传党的政策，传播新的扶贫经验，拉近了党和政府与人民的距离。驻村帮扶为贫困村、贫困户输送了急需的资金和物资。驻村帮扶干部规划产业发展，推动消费扶贫，培育了农副产品的市场渠道，为贫困村、贫困户提供了新的发展机会。驻村帮扶干部参与乡村治理，培育新的人才，规范村级事务，提升村级组织服务水平，增强了贫困村发展的内生动力。广大第一书记和驻村帮扶干部以身作则、率先垂范，表现出了新时期党员干部服务人民的风貌。驻村帮扶不仅为实施精准扶贫提供了优秀的一线战士，而且在精准扶贫中也培养锻炼了党员干部，提高了贫困地区乡村治理现代化的水平，为全面实施乡村振兴战略奠定了坚实的基础。

驻村帮扶是党的群众路线的具体体现，是习近平总书记扶贫论述的重要组成部分，在实现精准扶贫同乡村振兴有效衔接的过程中需要打造一支永不离开的驻村工作队。在五年过渡期中，要优化驻村帮扶，强化精准派驻，扩大覆盖范围，在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，推进乡村振兴。

2013年11月3日,习近平总书记在湘西土家族苗族自治州十八洞村提出了“精准扶贫”的重要理念，指出扶贫要“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”，从此中国扶贫进入精准扶贫时期。

实施精准扶贫需要充实基层的领导力量。首先，精准扶贫需要通过建档立卡，识别贫困农户，分析致贫原因，找出帮扶措施。收集和分析贫困村和贫困户的信息，做出精准地分析，需要投入大量的人力物力。其次，在精准扶贫过程中，大量新的扶贫方式产生出来，电商扶贫、消费扶贫、金融扶贫、资产收益扶贫，这些是基层干部不熟悉的，需要新的知识和新的力量投入，要创造减贫历史上的奇迹就要把最能打仗的干部投入到扶贫第一线。第三，实现精准扶贫需要了解党和政府的扶贫政策，还需要熟悉外部市场，能够广泛动员资源。将县级以上的党政机关和企事业单位的干部派驻到贫困村，不仅能够增强一线工作脱贫攻坚的力量，而且有利于更广泛地动员扶贫资源。

2013年开始建立驻村帮扶机制，驻村帮扶干部的人数不断增加，驻村帮扶覆盖的范围逐渐扩大。如图1所示，在八年里，第一书记的数量从5万多增加到23万多，驻村工作队员从31万增加到88万，驻村帮扶工作队也从9万多支增加到25万多支，不仅覆盖了所有贫困村，而且也覆盖了部分发展水平较低、村级组织软弱的村庄。

驻村帮扶的发展过程经历了四个阶段：

第一阶段：推动全覆盖的驻村帮扶(2013-2015)。2013年底，全国在岗驻村工作队9.8万个，在岗驻村干部31.9万人，当时全国还有3万多个贫困村没有驻村工作队，有些地区一个驻村工作队联系几个贫困村。驻村工作的成效也不显著，有些村庄没有工作队生活工作的条件，有些机构对驻村帮扶不够重视。2013年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》印发以后，各地按照中央要求，加大贫困村驻村工作队选派力度。2015年7月，实现了每个贫困村都有第一书记和驻村工作队。

第二阶段：完善制度建设，提升帮扶效果(2015-2017)。实现贫困村驻村帮扶全覆盖以后，驻村帮扶普遍存在选人不优、管理不严、作风不实、保障不力等问题,在工作中还存在官僚主义、形式主义。有些派驻机构将没有工作经验或工作不积极的干部派驻到村，有些驻村帮扶干部仍然把主要精力用于原单位工作，一些工作队员还不能真正在村里住下来。针对这些问题，2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强贫困村驻村工作队选派管理工作的指导意见》，要求驻村工作队一般不少于3人，每期驻村时间不少于两年，干部驻村期间党组织关系转到村里、不承担原单位工作，脱贫攻坚期内，所有驻村工作队不得撤离，帮扶力度不能削弱。各地认真贯彻落实文件精神，坚持尽锐出战，95%以上的驻村干部是从县级以上机关、企事业单位选派的，绝大多数贫困村的第一书记和驻村工作队队长都由处科级干部或后备干部担任。

第三阶段：加强培训，提升能力(2017-2018)。大量优秀干部被派驻到村之后，由于他们缺少农村工作经验，普遍存在着不清楚村里情况，对脱贫攻坚政策不熟悉，想干不会干、有力使不出的情况。针对这种情况，2018年4月，国务院扶贫开发领导小组办公室会同中共中央组织部出台《关于聚焦打好精准脱贫攻坚战加强干部教育培训的意见》，指导各地加强驻村干部教育培训。自2018年到2020年，各地累计培训驻村干部446万人次，实现驻村干部教育培训全覆盖，“想干不会干”的问题得到有效解决。许多驻村帮扶干部在学习别人的事迹中受到启发，知道了如何更好地开展工作，更有许多第一书记和驻村帮扶干部在培训中相互认识，在工作中加强合作。

第四阶段：稳定队伍，高质量完成脱贫攻坚任务(2019-2020)。为了解决脱贫攻坚最后时期“松劲懈怠、精力转移”等问题，国务院扶贫开发领导小组办公室严格落实摘帽不摘帮扶要求，保持驻村队伍稳定。尤其在2020年，面对新冠肺炎疫情防控和脱贫攻坚收官的新形势新任务，国务院扶贫开发领导小组办公室印发《关于积极应对新冠肺炎疫情影响切实做好驻村帮扶工作的通知》，要求全国驻村队伍保持思想稳定、人员稳定、工作稳定。有些干部已经回到原工作岗位，在接到通知以后，又重新回到驻村帮扶的岗位上。

驻村帮扶的优势

驻村帮扶工作队为贫困村的脱贫注入了新的力量，为精准扶贫提供了保障，是贫困村脱贫的催化剂。

首先，驻村帮扶是精准扶贫的保障。党的扶贫政策要到村到户，最关键的是保障精准扶贫最后一公里的畅通。精准扶贫工作开展以后，村级层面的工作大量增加，信息收集、规划、实施扶贫项目、落实扶贫政策，这些工作远远超出了原来村级组织的能力，而且精准扶贫带来了新的扶贫理念和工作方式，这些都是原有村干部不熟悉的。驻村帮扶为贫困村提供了一支高素质的队伍，成为保障最后一公里畅通的直接力量。

其次，驻村帮扶在决策者与贫困村贫困户之间形成沟通桥梁，保障了信息畅通。为了解决外来干部对村庄不熟悉的问题，所有的驻村帮扶干部要与原单位工作脱勾，每个月至少驻村20天，遍访贫困户，了解他们的情况。大多数地区原则上要求驻村干部要驻村两年，有些地方要求驻村三年，更有一些干部主动延长驻村时间，甚至有干部驻村五年。在此期间，他们数十次访问贫困户，对贫困户的贫困状况和帮扶情况了然于胸，针对贫困户的致贫原因帮助他们享受应有的政策优惠。驻村帮扶成为信息收集汇总的抓手，保障扶贫措施落实到贫困户，也通过客观的信息采集支持决策者做出正确决策。

第三，驻村帮扶带来了新的发展理念。许多贫困村和贫困户都程度不同地存在着缺乏信心、缺少发展思路的现象。在这样的条件下，驻村帮扶干部必须要在有限的帮扶时间内找到发展的机会，利用好自己的资源。因此，他们八仙过海，各显其能，有些帮扶干部背靠企业，给村里引进发展项目;有的依托村庄本身优势，开拓市场，做得有声有色。

第四，驻村帮扶增加了扶贫资源。实施精准扶贫以来，国家投入了大量的扶贫资源，但是扶贫项目如何落地，却是一个现实的问题，既要避免项目盲目上马而导致失败，也要避免资源浪费或做成盆景。驻村帮扶干部不仅依靠自己的经验去申请政府的扶贫项目，而且广泛动员定点帮扶、社会帮扶的资源，使贫困村和贫困户获得更多的支持。

第五，驻村帮扶为锻炼党员干部提供了一个有力的平台。在驻村帮扶初期，大量干部没有农村工作经验，不熟悉贫困地区和贫困户的情况，但是当他们进入贫困村以后，看到贫困村的贫困现状，特别是访问大量贫困户以后，责任感被激发出来，他们克服各种困难，要让贫困村贫困户发展起来。在驻村期间，他们与贫困户建立了感情，许多驻村帮扶的干部在帮扶结束后仍然心系贫困村，保持与贫困村的联系。大量驻村帮扶干部经受住了考验，提升了能力，受到表彰和提拔任用，仅在2019年就有1.78万名优秀第一书记得到提拔或晋级，14名第一书记分别荣获2019年脱贫攻坚奖，被评为先进典型和最美奋斗者等称号。

驻村帮扶的成果与挑战

驻村帮扶在为打赢脱贫攻坚战提供组织保障的同时，也推动了乡村治理现代化，为完善乡村治理积累了丰富的经验，构成脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的重要环节，为国际减贫提供了重要启示。

(一)驻村帮扶为乡村治理现代化提供了经验

乡村治理现代化是国家治理现代化的基础。驻村帮扶将一批有能力的干部派驻到乡村，实现精准扶贫，有效地改善了基层治理模式，提升了基层治理能力。

首先，驻村帮扶发挥了资源下沉的作用。驻村帮扶将一大批具有扶贫积极性，政治素质高和工作能力强的干部直接派驻到扶贫第一线，充实村级的扶贫力量，强化了国家行政系统的末梢，提升了贫困村的治理能力。驻村帮扶为贫困村带来了一股富有生气的新力量，他们发现了乡村资源的价值，为贫困村和贫困户脱贫找到新的机会和新的道路。他们不受原有乡村社会关系的羁绊，保证党和国家的政策原汁原味地在乡村得到贯彻和落实。

其次，驻村帮扶有助于自治、德治和法治相结合的现代化乡村治理体系的形成。驻村帮扶将大量有知识的干部投入到乡村，这些干部具备较强的工作能力，广泛的社会关系，他们进入贫困村后，依靠群众，推动群众参与村级公共事务，形成透明、廉洁和有效的贫困治理机制。在贫困村，民主参与和决策已经成为风气，贫困群众参与决策的能力得到提升，村庄内生的自治能力得到发展。驻村帮扶贴近群众，直接服务群众，他们在乡村建规立制，建设法治乡村。同时借助着熟人社会中“孝”“善”等道德规范的作用，推动建立了文明的乡风民风，为自治、德治、法治相结合的现代化乡村治理体系的形成提供了良好的基础。

(二)驻村帮扶为国际减贫提供了启示

向贫困地区和贫困村派驻工作队或专家团队，在国际援助的扶贫项目中并不少见，但是这些专家团队往往很难在扶贫项目中发挥重要作用。与之对比，中国的驻村帮扶涌现出一大批能够打硬仗的帮扶干部，得到了贫困户的高度评价，发挥了精准扶贫中攻坚克难的重要作用，其成功经验提供了重要启示。

首先，精准扶贫是彻底解决绝对贫困的唯一途径，要实现精准扶贫就必须贴近群众。外来的专家团队只有工作在扶贫第一线，才能因地制宜，制定符合贫困村贫困户的扶贫措施，实现精准扶贫。也只有跟群众工作在一起，才能得到群众的信任，真正带领贫困户脱贫，成为群众的脱贫带头人。

其次，充分发挥驻村帮扶的主观能动性。驻村帮扶需要内生动力，广大驻村帮扶干部在帮扶过程中，与贫困群众建立了血肉联系，对于他们来说，扶贫不仅仅是一项工作，更是责任和担当。正是这种责任感和使命感，使许多驻村帮扶干部舍小家为大家，千方百计解决贫困户的问题，甚至一些驻村帮扶干部将宝贵的生命奉献在扶贫第一线。外来专家要在扶贫中真正发挥作用，不仅需要专业的知识技能，而且更要有使命感和责任感，真正成为带领群众发展的带头人。

(三)驻村帮扶面临的挑战

首先，自精准扶贫以来，驻村帮扶所投入的人员数量不断增加。2013年有近9.8万支驻村工作队，31.8万名驻村工作队员和5.5万名第一书记。2019年增加到25万支驻村工作队，91.7万名驻村工作队员和21.7万名第一书记。驻村干部长期住在村里需要较高的人力成本支持，给一些贫困县带来一定的财政压力，大量抽调行政干部参与驻村帮扶也带来一定的人员压力。其次，驻村帮扶一个轮换周期一般是2-3年，尽管这种轮换制可以给贫困村源源不断带来新的机会和新的理念，但是由于干部调换，每一任新的驻村干部都需要经历一个熟悉和理解工作的过程，这对扶贫成效的可持续性产生了潜在的影响。一些贫困村在驻村帮扶轮换以后，后续的帮扶干部工作能力不强，发展的速度受到影响。

(四)全面推进乡村振兴中的驻村帮扶

习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上指出,“保持脱贫攻坚政策稳定。对退出的贫困县、贫困村、贫困人口，要保持现有帮扶政策总体稳定，扶上马送一程。可以考虑设个过渡期，过渡期内,要严格落实摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管的要求，主要政策措施不能急刹车，驻村工作队不能撤”。在脱贫攻坚表彰大会的讲话中进一步指出，“坚持和完善驻村第一书记和工作队、东西部协作、对口支援、社会帮扶等制度，并根据形势和任务变化进行完善”。在全面推进乡村振兴过程中，驻村帮扶仍然要继续坚持，要在评估村庄需求的基础上，有针对性地派驻帮扶干部，并在过渡期内，实现驻村帮扶的制度化。

首先，要继续保持驻村帮扶的稳定性。大多数贫困村在实现脱贫目标以后，还面临着巩固脱贫攻坚成果的问题，需要驻村帮扶“扶上马送一程”。许多贫困村的产业还不稳定，特别是一些农副特色产品还要需要消费扶贫的支持;一些贫困村的村级治理结构还不完善，现在的村级组织还不能完全承担巩固拓展脱贫攻坚成果的任务。因此对贫困村和发展难度较大的村，要在系统评估的基础上，继续派驻驻村帮扶干部，特别是第一书记。

其次，建立驻村帮扶需求评估机制，强化需求和效果导向的驻村帮扶。选人要更加精准，贵精不贵多，驻村帮扶的目的是派出农村发展的带头人。在脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接时期，要区别村庄的经济发展需求和治理需求，根据村庄的需求，派驻驻村帮扶工作队。建议对驻村帮扶进行需求评估。

再次，驻村帮扶要与村级组织的行政化相结合，通过村级主要领导的公开招聘，推进村级组织行政化来解决乡村发展缺乏带头人的困难。强化驻村帮扶的基层治理责任，将培育和完善基层组织建设、解决乡村发展中的人才问题作为驻村帮扶的重要责任。

最后，驻村帮扶不仅仅是脱贫攻坚和乡村振兴的有力抓手，而且是党培养人才的重要途径，因此要与党和国家的人才培养战略相结合，将能力强、有培养前途且热爱农业农村的年轻干部派驻到农村进行锻炼和提高，凸显驻村帮扶在干部成长中的作用，形成稳定的驻村帮扶机制。