对我国学前教育几个基本问题的探讨――兼谈我国学前教育未来发展思路

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》是进入21世纪以来我国第一个教育规划纲要，对于我国教育事业和经济社会的发展具有重要的战略意义。党的“十七大”明确提出要“重视学前教育”。规划未来12年我国学前教育的发展是《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的重要内容之一。

20世纪70－80年代以来，关于早期儿童发展（尤其是儿童大脑的早期发展）和学前教育的质量效益等多学科研究成果重构了人们对于学前教育价值的认识，学前教育对于儿童的后续学习和终身发展的奠基和增值作用获得普遍的认同。学前教育被看作一种回报率最高的人力资本投资，被当作鼓励和扩大就业、减少贫困、提高义务教育效益等的重要社会改革手段。传统上强调家庭育儿责任的美国和英国等政府也相继采取了一系列政策措施来促进学前教育不同年限的普及和质量的提高。

面对国际社会学前教育发展的这种态势，我们应当怎样根据我国的国情来规划我国学前教育的中长期发展？

改革开放30年、尤其是近20年以来的“社会化”发展，我国学前教育事业的发展格局已经发生了很大变化，成绩和问题并存。要使我国学前教育的中长期发展规划具有“战略性、前瞻性、针对性、操作性”，既与我国经济社会发展水平相适应，又能够满足人民群众日益增长的对于优质学前教育资源的需求，必须找准症结，理清思路，认准目标，才能“又快又好”地促进我国学前教育的发展。

本文将根据我国学前教育当前存在的问题，提出发展我国学前教育的思路，对学前教育中长期发展规划的研制提出意见和建议。

我国学前教育当前存在的突出问题可以归纳为以下三点：①学前教育普及率低。迄今为止只有40％的3―6岁幼儿能上幼儿园或学前班；②学前教育发展城乡差距大。可以说，世界上最豪华的幼儿园在中国，最差的也在中国。中西部贫困地区的学前教育迄今没有改变“一穷二白”的面貌；③城市学前教育差异化现象明显，优质学前教育资源分配严重不公平。用老百姓的话来说，就是“有权的进公办园，有钱的进私立园，没钱的进黑幼儿园”。总之，“农村差、城市贵，人民群众意见大”。学前教育已经成为我国教育格局中最薄弱的环节。怎样解决我国学前教育当前存在的问题？学前教育今后应当怎样发展？怎样把学前教育办成人民满意的学前教育？这是我们在制定学前教育的中长期发展规划时必须考虑的问题。

笔者认为，理清发展的思路至关重要。在制定学前教育的中长期发展规划纲要时应当理清四个带有根本性的问题：①学前教育事业的性质是什么？②政府在发展学前教育中应当承担什么责任？③应当如何确定普及学前教育的发展目标？④有限的学前教育公共财政资源如何分配？

学前教育是教育事业还是社会公共福利事业？准确定位学前教育事业的性质，是明确政府责任和保障学前教育事业发展经费来源的前提。长期以来，对于学前教育事业的性质定位的模糊不清，是当前学前教育发展中所出现的诸多问题的重要根源之一。

虽然早在建国之初，政务院发布的《关于改革学制的决定》中就已经明确指出幼儿教育是基础教育的第一阶段。然而，实际上一直到上个世纪80年代末我国学前教育事业在性质上基本属于“托幼服务”的范畴, 被定位为“社会公共福利事业”。托儿所幼儿园提供的托幼服务主要是为了解除家长工作的后顾之忧，适应妇女就业的需要。以企事业单位为主体提供的托幼服务的“单位职工福利”性质非常明显。在城乡二元结构的经济和社会发展框架下，托幼机构这种功能和性质定位导致我国学前教育发展从一开始就采取了“城乡分治”的策略，形成了学前教育供给鲜明的城乡二元化的结构特征和以单位为主体的分散化经费投入体制。这种与“企事业单位”捆绑在一起的学前教育的体制架构，在80年代以后的国有企业的改制运动中被基本摧毁，托儿所幼儿园被视为企事业单位的“包袱”而被甩向市场。

在学前教育的“福利性”被弱化的同时，学前教育的“教育性”却日益得到社会的重视。自1979年开始实施的计划生育政策使得原本就具有重教传统的我国社会和家庭更加重视儿童的“优生、优育、优教”。随着生活水平的普遍提高和社会阶层的分化，人民群众对于优质学前教育资源的需求日益增长。既便是在原本对于幼儿园的“托幼服务”功能需求不高的农村，广大农民家庭对于在上小学前为孩子做好入学准备的重要性的认识也在日益提高。80年代以后，大批大、中专学前教育专业的毕业生进入幼儿园，她们的专业意识使她们不愿像她们的前辈一样承受“阿姨”的称呼，她们强调她们和中小学教师一样是“教师”而不是带孩子的“保姆”。顺应这种时代发展的要求，1987年我国学前教育管理体制进行调整，撤销了国务院下设的协调机构――托幼工作领导小组，将学前教育归口教育部门管理，其目的正在于突出学前教育的教育性。其后由教育部颁布的有关学前教育的政策文本一直把学前教育明确规定为“社会主义教育事业的组成部分”，“基础教育的有机组成部分，是学校教育制度的基础阶段”，淡化了幼儿园的托幼服务功能。

但是，强调学前教育的“教育性”的努力却使学前教育的事业发展随着义务教育的实施而陷入了一种“两头不着落”的尴尬处境：学前教育因为不属于“义务教育”的范畴而被排除在政府教育财政性预算之外。至此，学前教育既失去了在以往计划经济体制下作为“单位福利”的经费来源渠道，也失去了作为“教育事业”分享教育财政经费投入这块蛋糕的资格。经费投入是教育事业发展的基本保障。如果不解决学前教育的财政性经费的来源和投入问题，仅仅依靠市场和家庭购买，既难以解决农村学前教育量少质差的问题，也难以解决城市好幼儿园量少价贵的问题，很难把学前教育办成人民满意的学前教育。

要保障学前教育的发展经费，必须准确定位学前教育事业的性质。从国外经验来看，强调学前教育的“教育功能”并不一定要排斥学前教育的“托幼服务功能”。事实上，学前教育在国际上通常被称为“早期教育与托幼服务”（ECEC，Early Childhood Education and Care。这里的Care所指的是Child Care，即我们通常所说的托幼服务）。学前教育的“教育功能”和“托幼服务功能”的并行不悖并没有降低学前教育的“教育性”，相反，扩展了学前教育经费的来源。 近年来，美英等国政府对学前教育事业发展的关注，主要来自于对于学前教育两种功能的认识：一是学前教育通过确保儿童早期发展和为儿童入学做好准备对于提高后续的学校教育效益的“增值”作用；二是托幼机构所提供的托幼服务对于扩大和鼓励就业，减少失业和贫困人口的社会改革作用。大量研究表明：早期教育对于社会和教育的健康发展具有重要的作用。托幼机构为儿童和家庭提供的托管照料服务不仅具有鼓励和扩大就业的功能，而且高质量的早期教育还能够促进幼儿认知和社会性发展，为儿童入学学习和今后的就业奠定良好的基础。处境不利的家庭在儿童早期教育上的努力可以成功地打破贫穷在代际间的循环。对早期教育的投入将获得节约社会资金的回报。学前教育改革作为“非暴力革命”，可以被用作重要的社会改革手段。

正是基于对于学前教育功能的这两种认识，美国政府在1989年提出了“到2000年所有的美国儿童都要为进入学校学习做好准备”，要让“所有美国儿童都要有机会接受高质量的、适合儿童发展的学前教育方案，从而为入学做好准备。”一些州在5岁儿童的学前班教育（kindergarten）已经被纳入义务教育的基础上，开始把基础教育进一步向下延伸，把以4岁儿童为对象的先学前班教育（pre-kindergarten）纳入免费教育的范围。1英国政府则制定了以0－14岁儿童为对象的国家托幼服务战略，承诺要在20年之内彻底根除儿童贫穷现象以遏制贫穷在代际间的恶性循环。2以前者为基础采取的政策措施在经费拨款上属于教育财政支出的范畴，以后者为基础采取的政策措施则属于社会公共福利支出的范畴。注重二者在政策措施层面上的整合是当今世界性的发展趋势。

学前教育兼具“教育性”和“社会公共福利性”。我国当今教育财政的支出模式和学前教育事业发展所面临的经费困境要求我们重新定位学前教育的性质。与同属于非义务教育的高等教育相比，实际上学前教育为社会提供的“托幼服务”功能对于社会生活的作用更为基本和重要。正如公共交通系统瘫痪社会将无法正常运转一样，假如有一天托幼机构全部关门，我们的社会系统同样也不能正常运转。托幼机构为社会所提供的正是社会共同需要的不可或缺的公共服务产品。但是，在高等教育的成本分担中，政府投入占到了70%。在学前教育领域迄今没有真正建立政府、社会、家庭共同分担成本的机制，大部分家长不得不独力承担全部学前教育和托儿服务费用。这也正是相当多的家长不能理解为什么上幼儿园的费用会比上大学还贵的原因之所在。

在规划学前教育的中长期发展时，必须首先明确学前教育事业的性质，重新定位学前教育在社会系统中的地位和作用，才能明确政府对于学前教育的责任，才能统筹安排学前教育事业发展经费在全部教育财政经费支出中所应占的合理比例。

在以单位为主体的分散化经费投入体制被瓦解以后，“依靠社会力量发展幼儿教育”就成为我国政府倡导的发展学前教育的方针。但是，“社会力量”的内涵是什么？政府是在“社会力量”之中还是在“社会力量”之外？政府之于“社会力量”是组织者、监管者还是支持者？对于这些问题，迄今缺乏明确的概念界定和制度设计。“社会力量”往往被解读为“民间力量”，相当多的地方政府把自己排除在“社会力量”之外，主动放弃或弱化对学前教育的责任，减少、甚至完全撤销公共财政对学前教育的投入。近年来我国学前教育发展中出现的“农村差、城市贵”，学前教育财政经费投入过低以及分配不公平的问题，可以说是政府对学前教育的责任弱化的直接结果。

弱化甚至放弃政府对于学前教育的责任，完全将学前教育放逐于市场，势必影响学前教育（尤其是农村学前教育）的普及以及学前教育质量的提高。在学前教育社会化的过程中，“政府之手”和市场化机制与力量应当并存，政府在发挥导向、监管作用的同时，还要在市场失灵的地方弥补市场的不足。当前我国学前教育发展的难点和重点是农村学前教育。农村学前教育的普及和城市低收入家庭幼儿的学前教育补偿问题恰恰是市场化所不能解决的。

学前教育虽然不是义务教育，但并不能因此而豁免政府对于学前教育应当承担的“义务”或责任。学前教育的性质和功能决定了政府承担发展学前教育责任的必要性。但是，政府在发展学前教育中应当承担什么样的责任？这个问题对于政府的正确作为具有重要意义。北京市政府对于民办幼儿园高收费问题的“不作为”和计划增加公办幼儿园数量的“作为”为我们思考政府对于发展学前教育究竟应当担负什么样的责任提供了很好的范例。

众所周知，北京市部分民办幼儿园的高收费在全国来说也是相当高的。对于民办幼儿园的高收费问题，北京市教育行政部门明确表示管不了，因为不能干预市场。今年年初，当家长抱怨质优价低的公办幼儿园数量太少时，北京市政府马上表示今后要增加公办幼儿园的数量，争取把公办幼儿园的比例提高到30％。这里的问题是：既便把公办幼儿园的比例提高到30％，民办幼儿园仍然占70％之多。如果我们不能保证大部分3－6岁幼儿都能够进入公办幼儿园，那么，学前教育领域中长期以来存在的资源分配不公平问题仍然不能解决，幼儿园的高收费问题也仍然不能解决。政府举办公办幼儿园的经费来自于全体纳税人。但是，政府只负责公办幼儿园的经费投入模式使得只有能够进入公办幼儿园的幼儿及其家庭才能享受到政府的财政性补贴。对于在大多数民办幼儿园就学的幼儿及其家庭，政府将如何体现其责任？政府如何在公共资源的分配上体现教育公平？政府采用财政手段促进学前教育的发展是非常重要的手段，但是否一定要自己去办公办幼儿园？当前，民办幼儿园在数量上已经超过公办幼儿园。在这种格局下，把政府对于学前教育的责任仅仅限定在公办幼儿园的主办者和管理者上是否恰当？

今后，继续走学前教育的社会化发展之路仍然还是符合我国国情的政策选择。在学前教育的社会化发展过程中，政府对于学前教育的责任究竟应当如何定位？这些问题都需要在理论和实践上加强探讨。只有明确政府责任，政府才能正确作为，把学前教育办成人民满意的学前教育。

迄今为止，我国学前教育的普及率还是比较低。只有40％的3―6岁幼儿能上幼儿园或学前班。提高学前教育的普及率，是我国学前教育发展的重要目标。

但是，普及学前教育的目标应当如何定位？这里涉及到这样几个问题：①普及学前教育的年限，是一年还是三年？②普及学前教育的重点，是农村还是城市？③在农村普及学前教育，靠政府还是靠市场？这些问题实际上都包含着政府投入的责任问题。也就是说，普及学前教育的财政支出规模应当如何确定？在财力有约束的情况下，政府应该优先确定的目标是什么？

在普及学前教育的年限问题上，目前有不同的主张。有人认为应当普及三年学前教育（即3－6岁儿童的幼儿园教育），还有人主张把学前三年教育纳入义务教育系统。笔者在去年的“两会”期间曾提交了把学前一年纳入义务教育的提案。

普及学前教育和把学前教育纳入义务教育系统，是两个不同的概念。作为非义务教育，学前教育的普及年限（一般以实际的普及率来衡量）实际上并不取决于政府，而取决于广大家长对于学前教育的认识和选择偏好。如果家长认为家庭照顾和教育更适合年龄小的孩子，愿意把孩子放在家里照顾，则社会和政府必须尊重家长的这种选择。以美国为例。由于近年来的研究证明高质量的先学前班教育（pre-k）有助于改善幼儿的入学准备状况，缩小学业成绩差距。因此，许多州纷纷为4岁（往往包括3岁）儿童提供先学前班教育。2000年已有39个州设立了先学前班项目。但是， 2002年在这些州大约只有14％的4岁儿童在先学前班注册。既便在已经对所有4岁幼儿提供免费的（自愿的、非强制性的）先学前班教育的乔治亚、俄克拉玛以及哥伦比亚特区等州也大约只有50％左右的4岁幼儿在先学前班注册。3先学前班的低注册率与注重家庭和母亲在儿童教养中的价值的西方文化传统有关。可见，作为政府虽然可以为普及学前教育创造条件，但只能把普及学前教育作为一种社会倡导而不是强制。而且，在普及学前教育仅仅作为一种社会倡导的情况下，政府的财政投入责任也可以是非强制性的和非“普惠”的。

把学前三年教育纳入义务教育是许多网民的热切呼吁。这种愿望更多是出于经济动机，希望减轻家庭在学前教育方面的消费负担。但是，把学前三年纳入义务教育的期望是不切实际的，不要说在我们这样一个人口众多、教育资源相对紧缺的发展中国家很难做到，既便是发达国家也做不到。而且，对于学前儿童来说也是不适宜的。诚然，世界上一些高福利国家为学前儿童和他们的家庭提供免费的1-3年不等的托幼服务和学前教育，但很多并没有被纳入义务教育系统，而且大部分是半日制的。一个国家的学前教育的普及规模和程度，既取决于文化传统和民众偏好，也取决于经济社会的发展水平。学前教育的普及规模和程度应当与国家的文化传统、经济社会的发展水平等相协调。“财政性幼儿教育投入的有限性和公众需求的无限性之间是一个永恒的矛盾，因此，幼儿教育供给决策必须在低水平、广覆盖和确定优先顺序、重点投资之间作出选择。这不仅涉及幼儿教育投入的效率问题，还关系到社会公平和政府改革问题。”4

从当前我国学前教育的普及情况来看，首先应当确立的发展目标是尽快普及学前一年教育，为幼儿上小学做好入学准备。2006年我国学前一年教育的普及率为69.10%。其中，城市（含县镇）为80.33%，农村为60.62%。也就是说，还有约20％的城市儿童、40％的农村儿童不能在上学前为入学做好准备。没有为入学做好准备，结果会如何？海南省教育厅幼教干部在教育部《规划纲要》征求意见网上反映：海南省九年义务教育从2006年起实行免费教育冲击了农村学前教育。因为义务教育免费以后，幼儿园要收费，家长就把孩子提前送进小学。小学布局调整以后，有的乡镇基本上没有学前一年教育。不到上学年龄的孩子进入小学一年级，严重影响了九年义务教育的质量。由于没有接受学前教育，小学一年级留级率非常高，小学五年巩固率低，学生厌学情况严重。国内外大量研究证明为幼儿做好入学准备，可以降低中小学教育阶段的辍学率、复读率，提高儿童的学习成绩，提高义务教育经费使用的效益。正是基于对为幼儿做好入学准备重要性的认识，近年来，欧美各国政府都非常重视为儿童做好入学准备。例如，美国政府在1989年就提出了“到2000年所有的美国儿童都要为进入学校学习做好准备”，明确提出不应当把入学准备的责任放在幼儿稚嫩的肩膀上。政府、社会、学校、父母等所有对儿童的发展负有责任的成人都应当承担起自己为幼儿做好入学准备的责任。要使儿童为入学做好准备，成为“有准备的儿童”，政府、社会、学校和家庭首先要成为“有准备的州”、“有准备的学校”、“有准备的社区”、“有准备的家庭”。5

实行免费的学前一年教育或者把学前一年教育纳入义务教育系统，是国际社会在普及学前教育时普遍采取的做法，也是我国在今后5－12年内应当着力解决的问题，一方面，能够确保每个幼儿为入学做好准备，巩固和提高“普九”的效益和质量；另一方面作为“普惠”措施，可以大幅度减轻家长在购买学前教育和托幼服务方面的负担，形成政府、社会和家庭分担学前教育成本的机制。

普及学前教育必须兼顾公平与效率。在财力制约的情况下，政府应该在我国经济社会发展的整体框架中考虑和确定学前教育发展的优先目标。当前，缩小城乡发展差距，加强城乡融合，建设社会主义新农村是我国经济社会发展的重要目标。从学前教育的发展现状来看，由于长期以来在城乡二元分治的格局下，我们把有限的学前教育财政经费投向了城市，以至于造成今天城乡学前教育在普及率和质量上的巨大差距。今后新增的学前教育财政经费应当优先投向农村，优先在农村、尤其是在中西部和贫困地区农村普及免费的学前一年教育，为每个幼儿上小学做好入学准备，不让一个孩子输在起跑线上。根据2006年公布的数据，在城市民办幼儿园的数量和在读幼儿人数已经超过了公办幼儿园，但是在农村情况正好相反，主要还是以教育部门办园（班）为主。这个数据表明在城市动员社会力量办学，提高学前教育的供给量是行之有效的政策选择。但是，在农村如果没有政府资金投入，很难提高农村学前教育的普及率，改变农村学前教育少、乱、差的局面。在农村普及学前一年教育，必须坚持以政府投入为主，教育部门办园（班）为主。

在发达地区，中央政府、教育部应当鼓励有条件的城市和地区率先探索义务教育向下延伸、把学前一年教育纳入义务教育系统的方法和途径。我国九年义务教育从提出到真正实施免费经历了20年。普及免费的学前一年教育或者把学前教育纳入义务教育系统可以由点到面、分区域、分阶段实现。

长期以来，政府对于学前教育的经费投入一直处于较低的水平（从1993年至今，学前教育经费一直仅占全国教育经费总投入的1.3%）。而且，这种非常有限的学前教育公共财政经费还主要投向了城市的少数公办幼儿园（指政府机关和教育行政部门所办的幼儿园），大部分幼儿家长需要自己全部承担日益增长的托儿服务和教育费用。公办幼儿园收费相对低廉，师资队伍稳定，教育质量高，家长都想把孩子送进公办幼儿园。但是，公办幼儿园数量少，条子生太多，和幼儿园没有关系的家长很难把孩子送进公办幼儿园。民办幼儿园因为没有任何财政补贴，反过来可能还要向政府交纳各种费用，因此，同等质量的民办幼儿园的办园成本肯定比公办幼儿园收费高。由于幼儿园收费高，小学现在又免费了，许多家长开始让孩子提前上学。新华社去年报道在海南小学一年级出现了许多不到入学年龄的4岁、5岁的“童子军”。这些不到上学年龄的孩子提前上学，实际上挤占了义务教育的经费。如何解决上幼儿园难和贵的问题也是我们在制定学前教育中长期发展规划时必须考虑的问题。

教育事业是民心工程。从每个有适龄幼儿的家庭对于“托幼服务”的需要以及“托幼服务”对于社会生活的重要性来看，政府应当承担发展学前教育的责任，加大对于学前教育的财政经费投入，帮助家长减轻在购买学前教育和托幼服务上的负担。但是，政府的钱应当怎样花？有限的学前教育公共财政资源应当如何分配？是继续“锦上添花”，把有限的公共财政资源投向少数公办幼儿园，还是“普惠”，让政府对学前教育的投入实实在在地惠及每个家庭和幼儿，减轻家长的负担？或者“雪中送炭”，“济困”优先，对低收入家庭幼儿接受学前教育提供特殊的帮助？学前教育的公共财政支出模式涉及到全体适龄儿童及其家庭的切身利益，体现党的方针政策，反映政府的政策意图。如果继续坚持公共财政经费只向少数公办幼儿园倾斜的投入模式，而公办幼儿园的数量又不足以保证大部分适龄幼儿有机会上公办幼儿园，那么，一方面必然不能从根本上解决上幼儿园贵的问题；另一方面，也很难让家长们体验到政府对于“托幼服务”这个涉及千家万户切身利益的民生问题的关心和所做的努力，很难把学前教育办成人民满意的学前教育。

解决上幼儿园难和贵的问题，必须立足于当前我国学前教育的供给多元化的格局和家庭对学前教育的需求差异化的现实，建立公平合理的学前教育公共财政投入和支出模式，形成切合实际的政府、社会和家庭共同分担学前教育成本的机制。一方面，仍然要动员社会各方面力量办学，进一步扩大学前教育资源的总体供给量；另一方面，在承认学前教育的公益性的前提下，加大政府对学前教育的财政投入，建立以财政拨款、社会投入、家长缴费及公益捐助等多种渠道筹措学前教育经费的机制和公平合理的公共财政支出模式，改变过去城市优先、公办幼儿园优先的“锦上添花”的思路，确立农村优先、弱势群体优先，低水平、广覆盖，“济困”和“普惠”相结合的发展战略，让政府对学前教育的投入实实在在地惠及大多数、尤其是有特殊需要的幼儿及家庭，帮助家长减轻购买学前教育和托幼服务的负担，真正形成政府、社会和家庭共同分担学前教育和托幼服务成本的机制，让每个幼儿及家庭“分享党的阳光雨露”，“暖人心、得人心、聚人心”，推进教育公平，促进社会的和谐稳定。

当前，民办幼儿园已经占据我国学前教育的半壁江山。上幼儿园贵的问题主要反映在部分民办幼儿园的高收费上。造成民办幼儿园高收费的原因很多，其中既有合理的因素，也有不合理的因素。但最根本的问题还是政府对于学前教育的投入过少且投入不均衡，迄今没有形成真正的幼儿教育成本分担机制；同时，对于幼儿园办园成本的构成也缺乏有效的监管和正确的引导。实践证明，政府加强对于民办幼儿园的指导和帮助可以降低民办幼儿园的收费，直接使幼儿及家庭受益。以上海市闵行区为例。据新华网等报道，2005年，上海闵行区对民办幼儿园实行补贴。公建配套的民办幼儿园，参照相同等级公办幼儿园收费标准每招收一名“小区生”，每年可获财政补贴2000元。我们可以算一笔帐，政府如果要办一个公办幼儿园，每年的生均投入肯定不止2000元。2004 年上海幼儿园生均支出为8327 元人民币，其中，政府投入为5194元，占其中的 62.38%。闵行区的这种办法一举数得：①降低了民办幼儿园的收费，使政府补贴也能惠及在民办幼儿园就读的幼儿，体现了教育公平，是“得人心”的做法；②以相对较低的投入，换取了比办公办园更高的效益：原来只能给公办幼儿园1个孩子的钱现在可以使3个民办幼儿园的孩子受益，使更多的孩子能够获得政府的财政补贴，分享“党的阳光雨露”；③加强了对民办幼儿园的指导和管理，把民办幼儿园纳入学前教育公共服务体系，扩大学前教育公共服务的有效供给。闵行区的这种做法对于解决民办幼儿园的高收费问题和政府参与学前教育成本分担的方式具有非常重要的标本意义。

学前教育立法工作已经进入教育部立法调研阶段，建议加快学前教育的立法进程。在拟制定的《学前教育法》中，应当明确学前教育的性质和学前教育在社会生活以及国民教育体系中的地位、功能、发展方针、政府责任等有关学前教育的基本问题，对学前教育的经费投入与条件保障、教师资格、责任、权利与义务等进行法律规定，促进学前教育发展与管理的法制化和规范化。

在以企事业单位为主的学前教育经费分散化投入体制瓦解以后，各级政府迄今没有把学前教育的发展经费纳入公共财政投入保障范畴，没有真正建立学前教育的公共财政投入和支出模式。建议在明确学前教育的性质和学前教育在社会生活以及国民教育体系中的地位、功能和政府责任的前提下，建立政府、社会和家庭共同分担学前教育成本的机制：

①把学前教育的发展经费纳入各级政府的年度财政预算，逐步加大对学前教育的公共财政投入，确保财政投入的逐年增长。中央及各级财政对学前教育经费的投入占本级财政教育总经费的比例不低于3－5%。

②建立幼儿园办园成本测算和公办园、民办园一视同仁的生均公用经费拨付制度，明确政府在幼儿园生均成本中应当分担的比例。

③中央财政设立中西部农村、贫困地区和少数民族地区普及学前一年教育专项经费，逐步分区域分阶段普及免费的学前一年教育。

④多渠道筹措学前教育的经费，鼓励有条件的企事业单位为职工提供托儿服务补贴。

1987年以前，在国务院下设全国托幼工作领导小组，能够比较好地解决各个部门的协调合作问题。1987年我国学前教育管理体制进行调整，撤销了在国务院和地方政府下设的托幼工作领导小组，将学前教育归口教育部门管理。这次学前教育管理体制改革的目的在于突出学前教育的教育性，淡化其托幼服务功能。但是，从学前教育事业发展的当前格局来看，这种管理体制已经不适应学前教育事业发展的现实状况。十几年来的幼儿园办园体制改革使我国学前教育事业的发展格局发生了很大的变化，基本实现了2003年由教育部、中央编办等11个单位制定的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》提出的幼儿教育改革目标，即“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。” 学前教育的性质和功能、多元化的办园体制决定了托儿所幼儿园的管理问题不仅仅只是教育问题，许多问题已经无法不是教育行政部门能够自己在“教育部门”的围墙内解决。

例如，民办幼儿园的高收费问题，已经成为家长投诉最多的一个问题。但是，民办幼儿园的收费属于物价部门的管理范围。民办幼儿园到物价部门备案，经过批准就可以按物价部门批准的标准收费。但是，合理的幼儿园收费标准应当由教育部门和物价部门联合审核批准，尤其是要对幼儿园的办园条件、课程内容、师资条件、师幼比等进行评价，测算办园成本以后才能确定合理的收费标准。但是，现在由物价部门批准收费标准的做法，不利于教育部门对民办幼儿园的教育质量进行指导和监管，可能造成民办幼儿园教育不符合教育目的和学前儿童身心发展规律的情况。现在民办幼儿园教育片面迎合家长要求，对幼儿进行不符合幼儿身心发展特点的小学化、成人化的学业知识技能训练的现象非常普遍。但是，教育部门却监管不力或者无力监管。即使发现民办幼儿园教育有问题，如果执法部门不出面，教育部门也没权力要求民办幼儿园限期整改，因为教育部门没有相关的行政执法权。

目前，我国学前教育的教育行政管理力量现在也非常薄弱。全国从中央到地方的教育行政部门只有11个幼教专职人员，31个兼职人员。学前教育的问题，不仅仅是个教育问题。涉及到政府的许多部门。事实上，全国妇联、计生委等现在仍然都有涉及学前教育、尤其是0－3岁学前儿童的早期教育的工作内容。

为了促进学前教育的健康发展，理顺学前教育的管理体制，建议：

①在中央，把过去全国托幼工作领导小组的职能赋予国务院妇女儿童工作领导小组，协调各相关部门的工作；

②在各级地方政府领导下，建立由教育部门、妇联、计生委、财政部门、社会保障部门等合作的托幼服务和学前教育联席会议制度，加强学前教育的管理力量，完善学前教育的监管和指导网络；

③把0－6岁儿童的托幼服务和学前教育的规划与建设纳入社区规划和建设的范畴，建立以社区为依托的托幼服务和学前教育网络。

当前，民办幼儿园已经占据我国学前教育的半壁江山。在城市，无论是幼儿园的数量还是招收的幼儿数量已经超过了公办幼儿园。但是，当前民办幼儿园的发展也存在着许多问题。例如，收费标准高低多样，办园质量良莠不齐。而且，全国各地都还存在着大量的“黑”幼儿园。在这些“黑”幼儿园中，有教育质量比较好的，但是因为在办园规模、占地面积、资金状况等方面不符合当地教育行政部门制定的幼儿园办园注册标准，因此不能注册；也有办园条件和教育质量较差，确实不能注册的。这些办园质量较差的“黑”幼儿园大多存在于城乡结合部、新建小区等，收托的孩子主要是低收入的城市居民、农转非以后的农民、外来打工者的子女。相当多的民办幼儿园在教育上存在着小学化、成人化，不符合学前儿童身心发展特点和要求的现象。

民办幼儿园的发展，扩大了我国幼儿园教育的总体供给量，在一定程度上满足了人民群众日益增长的对于优质的学前教育资源的需要。教育部门应当把民办幼儿园纳入管理体系，在管理和指导上要对公办幼儿园和民办幼儿园一视同仁，打破公办和民办的界限。具体建议如下：

①加强对民办幼儿园的收费管理

幼儿园无论如何也不应当成为暴利行业。应当建立由地方政府应当组织各相关利益主体（政府相关部门、园方、家长和教师代表等）组成幼儿园建立办园成本测算管理委员会，引入协商议价机制，确定合理的幼儿园收费标准。

②对民办幼儿园的教育加强指导和质量监管

教育部门组织的幼儿园分级分类评定、幼儿园教师的在岗培训、职称评定等工作应当把民办幼儿园纳入其中。 （包括低收入的城市居民、城乡结合部农转非后无稳定职业的居民以及低收入的农民工等在内的）城市低收入家庭的幼儿大部分在设备简陋、质量较差但收费低廉的“黑幼儿园”或村办幼儿园就读。政府应当对这些黑幼儿园加强管理和指导，组织社区内公办幼儿园定点指导，帮助他们提高教育质量。

当前，我国各地教育行政部门制定的幼儿园办园注册审批标准普遍存在着门槛过高的问题，对幼儿园的办园规模、占地面积、资金状况都有较高的要求。例如，一些地方要求幼儿园办园规模至少3－5个班；固定资产和流动资产之和，农村幼儿园不少于10万元，县镇不得少于60万元；占地面积不得少于2亩等。这种注册标准既便拿到发达国家都是相当高的。

幼儿园办园规模并不是越大越好。幼儿园办园规模过大，不仅不适合学前儿童的身心发展特点，也不容易管理，非常容易发生传染病的交叉感染。所以，在发达国家，幼儿园的办园规模是受到严格控制的。充满家庭氛围的、规模较小的托幼机构更适合学前儿童、尤其是刚刚离开家庭的年龄较小的学前儿童。我们在调研中发现，一些学前教育专业的大学毕业生创办的幼儿园，虽然规模很小，只收托了15－20个孩子，但是，因为有比较合理的师幼比、教师素质比较高、硬件条件也比较好，保育和教育的质量都比较好，同时又办在小区里，收费标准也比较合理，非常方便家长，因此受到小区家长的欢迎。但是，因为规模较小而不符合教育行政部门制定的注册审批标准而不能注册，不得不成为“黑”幼儿园。

举办这样的小幼儿园，所需资金不多，有3－5万前期资金投入就可以创办，非常适合大学生自主创业。幼儿园办园注册标准门槛过高，使得许多缺乏雄厚资金的大学生没有办法自主创业。学前教育是一个适合大学生自主创业的领域。在当前大学生普遍就业困难的情况下，学前教育可以成为一个扩大就业、鼓励大学生自主创业的领域。同时，也能够为社会提供更多的优质学前教育资源。

幼儿园的办园审批标准，不应当以办园规模、资金量作为绝对标准，而应当以师幼比、教师的资格标准、幼儿人均占地面积、基本的教育卫生条件和设施设备等作为办园注册审批标准。而且，相关部门应当结合对托幼机构的实地评估来决定是否给予开园资格许可。建议政府相关部门认真研究这个问题，制定合理的民办幼儿园注册审批标准。

我国目前有专任幼儿教师77万，公办教师仅占其中很小的一部分。办园体制的多样化造成了幼儿教师待遇多样化、差异化。农村幼儿教师、民办幼儿园教师普遍工资低、待遇差，缺乏在职进修的机会。而且，同一个幼儿园的教师，由于身份不同而同工不同酬是普遍存在的现象。

由于民办幼儿园教师普遍工资低、待遇差，使得民办幼儿园教师的队伍流动性很大，直接影响对于幼儿身心健康具有重要意义的稳定安全的师幼关系的形成，影响民办幼儿园的教育质量。要提高民办幼儿园的保育和教育质量，必须关注民办幼儿教师的生存状态。

目前，要把几十万民办幼儿教师都纳入公办教师的队伍是比较困难的。切实可行的做法是走幼儿教师职业化发展的道路，建立以教师职称为基础的统一的幼儿教师绩效薪酬制度：由教育部门定出幼儿教师的任职资格标准；完善教师职称评定制度，把民办幼儿园教师纳入现行的幼儿园教师职称评定体系；按教师职称确定基本薪资标准；把教师标准化的工资保险等纳入办园成本；行政部门加强监管，确保在不同办园体制中工作的幼儿教师能够同工同酬。

随着义务教育的免费，中小学严禁乱收费，在许多地方出现了一个新的情况：就是小学和幼儿园争抢大班生源。许多小学规定要上本校的一年级，必须先上本校的学前班。根据教育部公布的资料，2006年全国小学共招收了50多万5岁以下的儿童，其中，城市小学招收了将近6万名5岁以下儿童。

在农村小学办学前班是普及学前一年教育的重要途径。在城市，小学办学前班，有利有弊。积极的方面是扩大了学前教育、尤其是学前一年教育的社会供给总量，促进了幼儿园教育结构的改造。许多幼儿园因为没有大班，因此，利用空出来的园舍设备招收2－3岁的孩子，解决了小年龄孩子的入托问题。这是积极的方面，带来的问题是学前班教育的小学化、成人化问题。小学办学前班，通常是把小学一年级的课程下放，让幼儿提前学习一年级的课程。但是，到小学以后，孩子们又得重新再学一遍一年级课程。学习内容的重复，加上小学学前班教师往往不了解学前儿童的学习特点，教学方式成人化，使孩子们从小就厌学。

小学学前班这种小学化、成人化的做法，也传导到幼儿园。幼儿园为了留住生源，也提前教幼儿认字、写字、算算术、学拼音等等。幼儿园教育的小学化现象也非常严重。

要解决幼儿园教育小学化、小学低年级教学成人化的现象必须综合治理。解决这个问题对于培养创新性人才有着重要的现实意义。创新性人才必须从小培养，必须注意从小保护和激发孩子们的想象力和创造性，而不是从小就用刻板的学业知识技能训练和题海战术去扼杀孩子们的想象力和创造性。要做到这一点，必须改变小学化成人化的教学方式，还孩子们一个快乐幸福的童年。

建议不要硬性规定小学一律不许办学前班，而是要开展教育制度创新研究：鼓励和支持小学进行学前班、小学一、二年级一体化教学的实验研究，对幼小一体化教学的课程、教学方式方法、师资培训等进行系统化的研究。

当前，各种以牟利为目的的商业性炒作已经在幼儿家长群体中造成了“早期教育恐慌”，一些“优质小学”对幼儿进行的入学资格选择和测试推波助澜，加剧了家长这种恐慌，家长争相对孩子从小进行各种知识技能的早期训练，唯恐孩子“输在起跑线上”。一些幼儿园为了自身利益积极迎合家长要求，开办各种兴趣班、特长班，加剧了学前教育的小学化、成人化倾向。“早期教育恐慌”和幼儿园高收费之间形成了消极的循环互动。幼儿园教育小学化，亲子班教育幼儿园化，学前教育违背学前儿童学习和身心发展特点的现象比比皆是。

建议利用制定和讨论学前教育发展规划纲要的这一契机，向社会宣传和普及科学合理的早期教育观，防止和纠正学前教育小学化、成人化的倾向。

1刘焱.入学准备在美国：不仅仅是入学准备. 比较教育研究, 2006年第11期

2刘焱.英国学前教育的现行国家政策与改革.比较教育研究, 2003年第9期

3刘焱.入学准备在美国：不仅仅是入学准备. 比较教育研究, 2006年第11期

4曾晓东.我国幼儿教育由单位福利到多元化供给的变迁.北京师范大学学报(社会科学版),2006 年,第2 期(总第194 期).

5刘焱.入学准备在美国：不仅仅是入学准备. 比较教育研究, 2006年第11期

（文见《教育发展研究》2009年第8期，正式发表时有所修改和调整）