新型城镇化背景下“城市边缘区”如何华丽转身

城镇化不仅是一个人口集聚、财富集聚、技术集聚、服务集聚的过程，同时也是一个生活方式、生产方式、管理方式、国民意识转变的过程。物质资源、生产要素高度的集聚，形成了城市的中心区域，随着城镇化的快速发展，中心城区的边缘不断突破，向近郊、郊区等区域延展、开拓，如一座围城紧紧包裹城市的中心，这在规划领域被称为“城市边缘区”。

根据《城市学总论》中提到的城市空间增长极结构理论，发展中国家城市工业的增长可以通过逐步向落后地区扩散来进行，即对少数几个具有经济发展潜在能力的小区域选择一些点，布局服务设施，进而进行生产投资，随着这一过程的不断进行，增长可以从大城市区域向不发达区域逐步过渡。

在城市发展史中，边缘区作为新市镇中最先被开发的一环，有些很好地体现了“先发优势”；有些却没有，甚至日渐沦为“后进生”。是什么原因造就了城市边缘区发展的各不相同，是什么决定了城市边缘区未来的命运，城市边缘区又该如何华丽转身？

一、从“摊大饼”到“蒸小笼”

城市的发展模式有多种形式，其中大家熟知的是摊大饼式发展，如上海、合肥等城市，通过外环线不断向外扩张来增大城市发展规模，这类发展模式较为普遍。也正是因为“摊大饼”的城市发展模式，扩大了城市边缘区的范围。

【解放以来至1979年住宅建设分布图】

上海为例

从1990年代末期就进入快速城镇化发展阶段。

1997-2015年这18年间，常住人口从1489万人增长到2453万人，建设用地从1073平方公里增长至3071平方公里。

到2015年底，上海外环线外一圈逐步形成一个包含七宝、周浦、南翔等近30个近郊区域在内的环状带。

上世纪50年代末，上海城市规划中明确了城市边缘区作为飞地式、小规模的工业组团定位。由于规模控制的要求，这一地区在规划伊始就并非作为完整的城镇功能组团，而是就近依托中心城共享公共服务设施。

在经历了1990年代快速发展城镇化之后，边缘区稀缺的区位优势推动了近郊城镇“一镇一品、村村冒烟”的乡镇工业大规模崛起，人口大量导入，周边的公共服务设施供给逐渐与相应的需求出现显著不匹配。但“摊大饼”式的城市扩张，带来许多城市问题，交通、医疗、教育资源过度集中，尤其是单一扁平的空间布局模式造成通勤人员钟摆式地在城西与城东之间运动，导致城市“行路停车难”日益严重。

杭州市城市总体规划结构图

长期以来，杭州始终以西湖为中心搞城市建设，城市围绕老城区向外扩展，单中心圈层式城市空间扩张方式，即“摊大饼”式的城市扩张，导致现代城市病日益加剧。解决这些问题，迫切需要构筑网络化、组团式、生态型的城市空间形态。

【杭州拱宸桥】

按照“保老城、建新城”的发展模式，杭州跳出老城、建设新城，疏散老城区建设压力，建设包括钱江新城在内的一批新城，培育现代产业集群，加快江南、临平、下沙三个副城和塘栖、良渚、余杭、临浦、瓜沥、义蓬六大组团建设，形成“一主三副六组团”城市空间结构，推进城市形态从“摊大饼”模式向“蒸小笼”方向转变。

二、从“单兵作战”到“两轮驱动”

边缘区从郊野之地变成连甍接栋、人丁兴旺的热闹场。然而，单一的生产制造一度成为这些区域的主要功能。专家研究发现，以上海为例，较长一段时期内，除个别街道和部分开发区、区镇承载的自贸区等大型功能区外，在一些边缘区域制造业就业岗位普遍超过了50%。与此同时，城镇化的快速发展并未带来显著的经济效益，边缘地区的104产业区块中，较多园区的地均产出低于全市产业基地平均水平70亿元/平方公里，104产业区块以外还存在大量的195、198工业用地。边缘区从1950年代发展至今，以生产制造为主的工业区亟待转型提升。

产业发展与城镇发展中存在的问题呈现趋同性。对于城市边缘区的发展更是如此，只有把经济发展方式转变与城镇发展方式转变紧密结合起来，以城镇发展方式转变推动经济发展方式转变，才能突破两者各自面临的瓶颈。杭州之所以实现又快又好发展，就是坚持了“两轮驱动”，坚持以城镇发展方式转变带动经济发展方式转变，坚持处理好政府“有形之手”和市场“无形之手”的关系，推进城市适应新常态，实现转型发展。转变城镇发展方式，必须坚持不懈地推进城市有机更新，必须坚持不懈地构建“3+1”现代产业体系，必须坚持不懈地以政府做城市、做环境带动市场做产业、做企业，以政府办好企业围墙外的事带动市场做好企业围墙内的事。对于产业发展而言，要讲求特色化、差异化，避免同质化；城镇发展更要讲求特色化、差异化，避免同质化。

三、从“TOD”到“XOD”

对于城市边缘区发展，城市公共服务设施的滞后和不足成为了制约发展的短板。上海新的发展规划中，按照城镇圈范围内的人口配置公共服务设施，一方面能够达到高能级服务设施的配置门槛，使得大型公共服务设施向郊区倾斜；另一方面，在城镇圈内统筹配置公共服务设施，不再追求每个镇设施的全面性，原先拼贴式、碎片化的发展痕迹也得以有效整合。规划反映了对“城镇化成本”问题的关注，“城镇化成本”与城市基础设施息息相关。城市基础设施是城市正常运行和健康发展的物质基础。

【钱江新城】

进入21世纪，在以传统公共交通（主要是公交汽（电）车站、地铁站、轻轨站等）为导向的TOD模式基础上，开始出现向以机场、港口、高速公路节点、高铁站等高速交通为导向的新型TOD模式（大TOD模式）。TOD模式以交通基础设施的建设带动土地的增值，进而以土地的增值反哺城市的发展，从而确保城市土地经济效益、社会效益、生态效益的最大化，切实解决了城市交通基础设施建设“钱从哪里来”的问题。

在城市边缘区发展成本的问题上，必须高度重视城市基础设施建设，推动城市发展从TOD（交通导向）模式向包括EOD（教育设施导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）、SOD模式（体育运动设施导向）、POD（生态设施导向）在内的XOD模式拓展。“XOD模式”遵循“以人为本”、“效益统一”、“多规合一”、“优化布局”、“绿色发展”等城市规划、建设的理念，通过规划引领，以空间规划为龙头，坚持实现与经济社会发展规划、土地利用规划、基础设施建设规划和环境保护规划的“五规合一”，统筹生产、生活、生态三大布局，坚持集约发展，贯彻“精明增长”、“紧凑城市”理念，能够切实提高城市发展的宜居性，从而推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。只有坚持“XOD模式”的发展理念，对城市基础设施和城市土地进行一体化开发和利用，形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系，通过城市基础设施的投入带动土地的增值，进而通过土地的增值反哺城市的发展，才能切实解决新型城镇化发展进程中“钱从哪里来和去”的问题。新世纪以来，杭州实施的西湖综保工程、西溪综保工程、运河综保工程、钱江新城、城东新城、奥体博览城等一系列重大项目，都彰显了“XOD模式”的发展理念，非但没有给财政带来负担，还造福于广大人民，推进了城市又好又快的发展。

参考文献：

1.王国平：《城市学总论》（上册）P103页

2.王国平：《打造新型城镇化2.0的思考——在“中国·吉林市校城融合发展论坛”上的讲话》，2018年1月11日。

3. 杜晨薇：《上海城市边缘区：不想再当“后进生”了》，《上观新闻》，2017年10月27日

图文：王莉萍

制版：王健

审核：蔡峻