京津冀协同发展形势下北京城镇化进程研究

季虹 赵术帆 栗挺 王任[1]

摘要：本文通过对北京市城镇化发展的回观历史、探析当下、研判趋势，提出了产业转型升级、高质量推进人口城镇化、提升城市宜居程度和加快城乡共享、城乡融合等阶段性政策建议。

关键词：城镇化；历程；乡村振兴；新形势

中华人民共和国成立之后至改革开放前是北京市城镇化的曲折发展时期。受经济发展波动、自然灾害和政治因素等影响，这一时期北京市城镇化发展经历了“起—落—起”的波动过程，城乡关系主要表现在以城乡二元经济结构为主的城乡对立关系。

改革开放以来北京市城镇化历程可分为两个阶段，1978年12月—2012年11月党的十八大之前是传统城镇化阶段，表现为城市人口增加和城市规模扩张、“以物为本”的粗放扩张型城镇化；2012年12月至今是新型城镇化阶段，表现为城镇化质量提升、“以人为本”的集约提质型城镇化。

在经济快速发展和相关政策的推动下，该阶段北京市的城镇化进展显著，城乡关系日趋合理，但也存在一些问题。

北京市城镇化由城乡并行转向总体规划下的高速发展，再转向以城乡统筹为目标的城乡协调一致发展。

（1）城乡二元体制结构下城镇化平稳发展时期（1978—1991年）

十一届三中全会以后，党的工作重点向经济建设转移，一系列放宽人口流动的政策为北京市城镇化发展增添了新活力。1983年，《北京城市建设总体规划方案》对经济事业、旧城保护、基础设施建设和生态环保提出了明确要求，并由城乡接合部开始进行典型的被动城镇化。1990年，北京市城镇化率达73.48%，走出了持续三十年的低谷。

（2）城乡总体规划政策背景下城镇化高速发展时期（1992—2002年）

进入20世纪90年代，改革开放的步伐不断加快。1992年，北京市以“郊区”代替农村建制。1993年，《北京城市总体规划（1991年—2010年）》提出把城市建设重点从市区向郊区转移，卫星城和小城镇成为发展重点。20世纪90年代中期以后，北京市结合绿化促进产业结构调整，加快旧村改造和新村建设，郊区城镇化得到快速发展。

（3）统筹城乡发展背景下的城乡一体化发展时期（2003—2012年）

2005年，《北京城市总体规划（2004年—2020年）》在构建“两轴—两带—多中心”城市空间结构的基础上，形成“中心城—新城—镇”的市域城镇空间结构。2008年，《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》明确“进一步落实北京城市总体规划和区县功能定位，构建现代城镇体系”，有力推动北京市向新城、重点镇梯次延伸和郊区城镇化发展。

该阶段北京市城镇化发展不仅受到工业化发展及产业结构变动的影响，也与放宽人口流动、发展小城镇、城乡统筹、城市群建设等城镇化政策乃至经济社会发展总体战略的调整和变化紧密相连。

（1）产业结构调整

随着社会主义市场经济体制的确立，北京市的产业结构也在不断调整。1978—2011年，北京市三大产业结构比由5.2：71.1：23.7转变为0.8：23.1：76.1，农业和工业占比下降，服务业比重大幅提升。

图1 1978—2018年北京市三次产业结构变化 （数据来源：历年《北京统计年鉴》）

城乡产业结构调整对北京市城镇化发展的影响主要有三：一是就业结构的改变促进农村剩余劳动力流向城镇；二是产业的集聚使相应的基础设施投资和建设不断提升城镇经济水平和功能完善；三是产业转移促进城市资源向郊区、乡村流动，为城镇化深度发展与质量提升提供承载空间。

（2）国家政策的引导

该阶段推动北京市城镇化发展的另一重要因素是政府强有力的政策调控。一是人口流动和城市经济建设政策促进大批人口涌向城镇；二是分税制改革使地方政府有动力推进城市建设。1994年12月《北京市人民政府关于实行分税制财政管理体制的决定》发布后，城镇固定资产投资和房地产投资都大幅提升（见图2）。三是由北京市承办的重大赛事项目使城市基础设施、生态环境和生活便捷程度大幅提升，也极大地促进了北京市城镇化的发展。

图2 1990—2011年北京市城镇固定资产投资和房地产开发投资（亿元） （数据来源：历年《北京统计年鉴》）

随着农村产业结构调整、劳动力转移和城乡统筹发展制度的建立，北京市长期形成的二元城乡关系逐渐被农村工业化和城市工业化并重的格局替代。2002年“统筹城乡经济社会发展”战略提出后，北京市城乡一体化发展进入了具有实质意义的新时期，领导体制和工作机制不断完善，郊区基础设施以及公共服务的建设力度持续加大。

从城乡二元关系被打破，到“城乡统筹发展”乃至将“城乡经济社会一体化”作为发展目标，北京市基本实现了城乡一体化发展的新格局。一是基本实现了城乡一体化的制度设计，二是城乡之间在基础设施、公共服务方面的差距进一步缩小，三是城乡之间形成了体系健全、分工明确、联系密切、共同发展的城镇体系与经济联系，开始初步具备了城乡融合发展的雏形。

（1）“土地城镇化”快于“人口城镇化”

北京市城镇化发展中城市建设、产业集中、人口集聚迅速，但“人口城镇化”进展依然缓慢。在城市务工的流动人口长期面临着户籍、子女上学、就医、住房、社会保障、公共参与不平等问题，“化地不化人”“半城镇化”现象突出，而与人口“半城镇化”问题并存的是流动人口的管理压力。

（2）人口资源环境矛盾日益尖锐导致大城市病

北京市传统城镇化虽然短时间内效果显著，但却造成了严重的资源环境问题，“人口城镇化”水平明显高于资源环境所能承载的水平，人口密集、房价较高、交通拥堵、资源环境破坏等城市病初步显现，建立在土地、水等资源过量消耗和环境日益恶化基础上的城镇化模式已难以为继。

（3）城乡居民收入水平差距仍在拉大

基于历史、体制、观念等因素，北京市的城乡二元结构在一定程度上依然存在，且城乡差距呈拉大态势。1978年北京市城乡居民收入比为1.63，收入水平较为接近，但从1993年起城市居民收入快速增长，城乡居民收入差距不断扩大，2012年北京市城乡居民收入比扩大到2.21，城乡居民收入差距从1978年的140.6元扩大到2012年的19993元。

图3 1978—2016年北京市城乡居民收入差距 （数据来源：历年《北京统计年鉴》）

党的十八大以来，北京市着眼于首都发展的新要求、新期待，全市城镇化开始进入高质量发展新阶段。

2012年，北京市城镇化水平为86.20%，三大产业结构比为0.8：22.7：76.5，人均地区生产总值8.98万元。2014年2月、2017年2月习近平总书记两次视察北京，明确北京市“四个中心”的战略定位。2017年9月，北京市出台《北京城市总体规划（2016年—2035年）》（以下简称“新版《总规》”），着力疏解非首都功能、优化城市空间结构布局、提升城乡基础设施建设、城镇治理水平。2018年，北京市城镇化率达到86.5%，全市城镇化在强化首都功能、引领京津冀协同方面成效显著。

（1）城市功能：“四个中心”地位突出、非首都功能有序疏解

北京市着重“疏解非首都功能”，严控增量和疏解存量相结合、内部功能重组和向外疏解转移双向发力。一方面在统筹规划、建设、管理三大环节不断优化提升首都核心功能；另一方面充分发挥北京市作为京津冀区域中心城市在产业、政策、人才等方面的辐射带动作用，激发周边地区潜力，提升京津冀区域城市群的规模效应、集聚效应和协同效应。

（2）空间布局：“点、线、面”功能明晰、协调统一

北京市对城市空间结构做出“一核一主一副、两轴多点一区”的明确界定，改变过去单中心集聚模式，统筹纵横两轴的贯通连接和“一副多点”的功能重组，发挥“一核、一主、两轴”为代表的中心城区的辐射作用，“一副”“多点”的发展带动作用和“一区”的生态涵养作用，形成了以人为本、产城融合、生态宜居、协调发展的完整城镇空间体系。

（3）城乡生活：以“人的城镇化”为核心推动共享发展

北京市以“人的城镇化”为核心，以城乡基础设施建设提速增效、城乡公共服务一体化拓面提质、城乡人居环境治污增绿为三大路径，统一考虑、统一布局、统一推进，实现城乡共建、城乡联网、城乡共享，使全市城乡居民高质均等地享受城市文明，宜居宜业的首善之区建设成效显著。

（4）社会治理：首都特点明确、符合超大城市治理要求

北京市面对空间压缩、资源和人口集聚的状况，通过推动社会治理体系和治理能力两个维度的现代化建设，已基本形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障且兼具首都特点的超大城市治理体系，城乡社会治理能力的社会化、法治化、专业化、智能化水平也在不断提升，社会服务更加完善、社会管理更加科学、社会关系更加和谐。

京津冀协同发展、乡村振兴、新版《总规》等战略为北京市城镇化发展创造了良好条件并赋予了新的使命，需要继续适应新趋势，应对新挑战，迈向新目标。

以2014年习近平总书记“2·26”重要讲话精神为指导，以《京津冀协同发展规划纲要》为标准，京津冀开启协同发展的新征程，也为北京市实现高质量可持续发展拓展了内外部空间。

在京津冀协同发展战略中，北京市作为引领京津冀三地产业互促、要素互通、功能互补的主引擎，在优化提升首都功能、增强发展内生动力方面得到了更为优化的政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心等内部空间。

京津冀协同发展有助于北京市深化区域分工、完善城镇网络、激活新的区域增长极，为北京市城镇化实现区域首位城市核心带动作用、实现区域资源一体化配置、优化区域生态空间安全、实现溢出辐射效应拓展了更为广阔的外部空间。

乡村振兴战略是习近平总书记在党的十九大报告中提出的七大发展战略之一，2018年北京市出台《关于实施乡村振兴战略的措施》。实施乡村振兴战略，既是解决“三农”问题的一项长期根本性举措，也是统筹城乡发展、破解二元结构，解决城乡发展不均衡、不充分、不协调问题的重要抓手。

乡村振兴战略加快提升农业的工业化、产业化、规模化程度，有力地推动农村对现代生产要素乃至先进生产关系的需求和承接，为北京市城镇化在“大城市小农业”的现实条件下，促进城乡要素流动、培育新产业新业态、激活乡村产业发展新动能，实现以工补农、共同发展创造了条件。

乡村振兴战略有助于北京市“新市镇—特色小镇—小城镇”体系的构建，形成分工明确、分布合理的城郊连接节点与廊带，在“大京郊小城区”的现实下促进了现有城镇空间体系有效延伸、中心城区产业和人口疏解、农村基础设施提档升级、农民就地就近城镇化。

乡村振兴战略一方面以“绿水青山就是金山银山”为理念，打造宜居城区、特色城镇、美丽乡村；另一方面以“提升城乡发展一体化水平”为目标统筹城乡基本公共服务与社会治理，在“大统筹小差异”的现实下扩大城市绿色生态空间、改善农村人居环境、缩小基本公共服务与基层社会治理差距。

新版《总规》立足目标导向系统谋划，为北京市城镇化发展增强落实城市战略定位自觉指明方向。

新版《总规》提出“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构和“中心城区—副中心—新城—镇—新型农村社区”的现代城乡体系，符合北京市特殊的自然地理环境和超大城市群首位城市地位，为其城镇化发展中协调处理“都”和“城”的关系、提升城市硬实力和软实力指明了方向。

新版《总规》科学统筹北京市经济社会发展中的物质建设与人文关怀，为其发挥首善之区的政治服务功能、文化古城的示范作用、科技创新策源地的驱动作用、全球治理体系中的主场作用指明了方向。

新版《总规》提出人口总量上限、生态控制线和城市开发边界三条红线，为北京市城镇化发展坚持产业生产空间的集约高效、提高民生保障和服务水平、提高生态规模与质量、在资源环境紧约束下缓解“大城市病”指明了方向。

乡村振兴战略侧重解决“三农”内部集体的活力问题，包括农村基础设施建设、农村人居环境改善、美丽宜居乡村建设、城乡基本公共服务均等化水平提高等方面；新型城镇化则侧重解决“三农”外部环境的保障问题，如空间城市化并未相应产生人口城市化的问题、农民工的被城镇化和伪城镇化问题。

从十八大到十九大，乡村振兴与新型城镇化这两个战略侧重点虽略有不同，但却是辩证统一的，需要互相支持配合。以人为核心是联结新型城镇化与乡村振兴的根本桥梁。新型城镇化的核心价值是以人为本，追求人自由全面发展的城市化；乡村振兴战略重视农民的主体地位，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点。

总结符合中国国情和首都实际的超大城市城镇化发展的实践经验，能为大城市群的区域协同发展贡献北京方案和北京智慧。

北京市确立了一体两面、内在统一的城乡体系建设布局，解决了新型城乡体系包括哪些具体“空间单元及各单元分布”和“层级及各层级定位与相互关系”问题，增强了北京市城镇化发展的科学性、规范性。

新版《总规》对北京市城镇化体系布局提出了两个层面的要求。一是在北京市域范围内形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构；二是完善“中心城区—北京城市副中心—新城—镇—新型农村社区”的现代城乡体系，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化，形成以城带乡、城乡一体、协调发展的新型城乡关系。

（1）以高新技术产业建设为抓手推进中心城区建设

北京市着力推动城市中心高新技术产业发展，强化首都科技创新中心的功能定位。2018年，全市国家高新技术企业有2.5万家、同比增长25%，中关村示范区总收入超过5.8万亿元。城市中心区已初步形成打造自主创新重要源头和原始创新主要策源地的良好发展态势。

（2）以疏解和承接为双重定位，推动城市副中心建设

北京市全力推动行政副中心建设，构建蓝绿交织、水城共融、集约紧凑发展的生态城市布局，打造国际一流和谐宜居之都示范区、新型城镇化示范区、京津冀区域协同发展示范区。在城市副中心与中心区、新城之间构建“七横”“三纵”的轨道交通线网络，“五横”“两纵”的高速公路、快速路网络。

（3）以更好地“保护、传承、使用”为目标，完善中心城区“两轴”建设和发展

2013年，北京市启动第二阶段城南行动计划，落实公共服务、基础设施、生态环境、产业发展等4类共232项重大项目。在东西轴线建设中，将长安街及东、西延长线作为整体统筹，以发挥国家行政、军事管理、文化、国际交往功能为目标，提升沿线纵深街巷的品质，展示大国首都形象。

（4）以统筹和协调为要求，加快推进“多点”和“一区”范围内的城乡一体化进程

北京市通过实施美丽乡村建设三年行动计划、开展农村人居环境整治、加强“六网”等农村基础设施建设，农村人居环境显著改善；通过做精做优特色农业、强化“旅游富农”和“科技兴农”，现代农业发展水平持续提升；通过深化农村“三块地”改革、深化集体产权制度改革、加大农业金融支持，城乡要素流动更加顺畅；通过多渠道促进农民就业增收、实施“六个一批”精准帮扶、促进城乡基本公共服务均等化，农村居民获得感进一步增强。

北京市坚持首都“四个中心”功能定位，将各类新型城镇打造成为疏解非首都中心区功能的新空间与引领乡村振兴的新引擎，提升了城区、镇域等发展极以城带乡的辐射能力和乡村发展的内生动力。

新版《总规》提出，新市镇要辐射带动周边乡镇发展、承接中心城区功能疏解；特色小镇要塑造特色风貌、提升环境品质、具有鲜明地域特色；小城镇是本地区就业、居住、综合服务和社会管理中心。不同形态的新型城镇功能不一，但共同特点是绿色智慧、特色鲜明、宜居宜业，且都在北京市城乡发展一体化中起到承上启下的重要作用。

（1）以新市镇建设承接功能疏解、辐射带动周边

目前，北京市新市镇建设呈“7+1”模式，包括承接型、辐射型、承接辐射型三种。承接型新市镇主要承接中心城、新城的专项功能疏解；辐射型新市镇主要依托完备的公共服务设施和基础设施，辐射带动周边小城镇；承接辐射型新市镇同时兼具上述两种功能。

（2）以乡镇分区分类带动城乡一体化

北京市对乡镇的功能进行了明确定位。位于中心城区、新城内的乡镇，要重点推进土地征转、完善社会保障；中心城区、新城外平原地区的乡镇，要强化专业分工特色，适度承接中心城区生产性服务业及医疗、教育等功能，提高吸纳本地就业能力；山区乡镇要充分发挥生态屏障、水源涵养、休闲度假、健康养老等功能，带动本地农民增收。

宋庄镇是北京市城市副中心外围第一圈层特色小镇，是服务保障城市副中心的重要区域。依据自身优势，成为围绕城市副中心“众星拱月”城乡格局的重要组成部分。

一是规划定位与产业布局明确：具有国际影响力的艺术创意小城镇。按照蔡奇书记“打造具有国际影响的艺术创意小城镇”的重要指示，宋庄镇定位为“活力文化城与田园艺术村交相辉映的艺术创意小镇”。在产业发展布局方面，宋庄镇围绕城市副中心，以创新发展轴（六环路）为轴线，构建“两区、两带”的空间结构。

二是产业结构优化升级：疏解与承接非首都功能相结合。宋庄镇以文化和旅游新窗口为抓手，建设文化创意产业集聚区、培育当代原创艺术，推动聚集“色彩与造型”创作相关的创意、科技、配套服务企业，构建以“空间艺术”为表现形式的多层次、多业态复合发展的国际化大视觉产业生态体系，充分发挥文化功能区的示范引领作用。

以“人的城镇化”、城乡要素互补、财产权利均等为核心，北京市突破体制机制僵化和利益分配格局固化的局限，提升了城乡生活质量等值化程度、生产力与生产关系匹配度。

新版《总规》提出，全面深化改革要在集体产权制度改革、缩小城乡公共服务差距等方面着力推进。深化体制机制改革是北京市城镇化持续发展、纵深迈进的新起点与新动力。当前，北京市城乡关系已转向农村内部利益关系的调整、生产力乃至生产关系的调整。

（1）促进城乡生活均等化

一是以“人的城镇化”为核心推动城乡生活质量融合，缓解疏通城市交通拥堵，深化教育、医药卫生体制改革；二是形成具有首都特点、符合超大城市治理要求的现代化城镇治理体系与治理能力，持续加强城乡社区建设，推进“一刻钟社区服务圈”建设，实施“网格化+”十大行动计划，提升社会治理精细化程度。

（2）深化集体建设用地经营方式改革，促进城乡生产要素融合

深化农村集体建设用地经营方式改革是打通城乡要素自由流动的重要途径。以海淀北部四镇为代表的农村地区，统筹利用集体产业用地，以土地为载体实现城乡产业资本要素全面对接，将“一镇一园”作为高新科技园区和保留村庄之间的桥梁，促进城乡资源互补，活化地区生态资源，突破土地破碎化程度高、缺乏纵向轴带联系的困顿局面，集体产业优化升级持续加快。

（3）深化集体产权制度改革，促进城乡生产关系融合

深化集体产权制度改革是北京市城镇化发展体制机制改革的重要内容。目前全市累计完成产权制度改革3906个村，占99%，海淀区农村集体产权制度改革国家试点全面完成，包括完成村级组织账务分离，建立股份经济合作社制度，加强党对集体经济的领导，推进党务、村务、财务三公开，创新推进镇级产权制度改革。

目前超大城市城镇化发展的“北京范本”已初步形成，但城镇化发展是一项长期的系统工程，要进一步加强政策引导、深化制度创新、强化兜底保障，将北京市建设成为高水平的国际一流和谐宜居之都。

以非首都功能疏解为重点，推动城乡间产业梯度转移与转型升级，构建京津冀现代化产业体系，提升综合竞争力，为世界级城市群建设提供产业支撑。

持续加快科学城与创新示范区建设，推动节能环保、新能源、新材料等高精尖产业发展，提升城市源头创新能力和科技竞争力。同时顺应超大城市现代服务业集成化、多元化、个性化的发展趋势，推动平台经济、体验经济、融合经济等新业态发展，实现生产服务业向专业化和价值链高端延伸、生活服务业向精细化和高品质转变。

强化北京市在产业梯度转移和转型升级上的辐射带动作用，将副中心、新型城镇作为产业梯度转移、要素流通聚集的主导方向。同时积极引导雄安、石家庄、廊坊等节点城市和重点功能区协同发展，提升京津冀区域内工业化进程整体水平。

以推动转移人口融入城市的制度保障为重点，确保转移人口“留得下、过得好，能融入”，推进普惠、均等的“人的城镇化”进程。

继续完善积分落户政策，根据不同区域分类制定。调整差异化落户政策，精简积分项目，以社保缴纳年限和居住年限分数占积分主要比例。确保有意愿、有能力、有条件的转移人口在新城等城镇化发展重点区域应落尽落、便捷落户。

统筹政府、社会、市民三大主体，逐步实现外来常住人口经济、政治、文化和社会权利的属地化、跨区转移便捷化和待遇调整动态化。鼓励企业、社会组织和市民通过多种形式参与城市的建设与管理，通过政府“有形之手”、市场“无形之手”和市民“勤劳之手”，真正实现城市共管共治、共建共享。

以明确城市核心功能下的减量发展为重点，围绕“智慧化”“生态化”提升城市综合承载能力和服务能力，建设现代魅力宜居城市。

围绕北京市“四个中心”定位，全面提升中央政务、国际交往环境及配套服务水平，提高城市布局合理性、运行通透性和微循环能力。树立“紧凑城市”理念，严守生态控制线和城市开发边界等刚性管控边界，掌控城市人口总量上限，管控战略留白，为未来高质量城镇化发展预留空间。

统筹城市发展的物质资源、信息资源和智力资源，建设北京市新型“智慧城市”。依托“三城一区”主平台，推动物联网、云计算、大数据、5G等高新信息技术在超大城市管理中的创新应用，逐步构建城市大数据全景图，形成城市运行决策指挥大厅和城市运行整体控制系统。强化信息资源社会化开发利用，促进跨部门、跨行业、跨地区的政务信息共享和业务协同。

加快绿色城市建设，推进城市“留白增绿”。以绿色隔离带和景观农业为主要业态推进环境治理，疏解腾退建绿、拆违还绿。加强城乡联防联控，深化治理城乡接合部“小散乱污”企业。推进重点流域生态修复和生态清洁小流域建设，提高污泥处理能力，重点解决支流沟渠“脏乱臭”等问题。统筹山水林田湖生态养护，实施湿地保护与恢复工程。探索京津冀生态环境补偿机制，着力扩展生态环境容量。

以降低流动门槛、促进城乡融合为重点，推动生产要素自由流动、激发乡村发展活力，保障城乡居民共享发展成果。

总结推广大兴农村土地制度改革三项试点的成功经验，探索集体资产股份权能改革，建立农村集体资产评估交易体系，推动城市规划范围内集体建设用地与国有土地同价同权同等入市。加强农村金融服务，运用融资担保、财政贴息等政策工具引导金融机构和社会资本投向农业农村。

打造农村集体经济发展平台，形成乡镇统筹、运行规范、利益共享、风险共担的全新集体经济发展机制。明确集体经济组织的市场主体地位，完善法人治理结构和内部管理制度，推进集体经济资本化运作和市场化经营，建立按劳分配与按资分红相结合的分配制度，推动镇域间的生产合作、供销合作和信用合作。

加强城乡就业创业服务体系建设，积极为农民提供政策咨询、就业信息和指导等服务，引导绿色生态建设项目和社会公共管理服务项目安置低收入农户就业。结合平原造林工程、生态林维护、农村水务等工作支持经济薄弱地区集体经济组织承担社会公益事业，带动农民就业增收。

（注：本文所用数据、资料，均系作者调研所得）

[1] 季虹，北京市农村经济研究中心城乡发展处处长，副研究员；赵术帆，北京市农村经济研究中心城乡发展处一级主任科员；栗挺，中国农业大学经济管理学院，博士研究生；王任，中国农业大学经济管理学院，博士研究生。