“城中村”问题的制...中国农村研究网

作者：王华春 唐任伍 陆　劲  责任编辑：中农网  信息来源：《宁夏社会科学》  发布时间：2015-11-22  浏览次数： 1166次

【摘  要】城乡二元经济社会管理体制、集体土地产权的“虚位”及城乡二元管理混乱等是“城中村”形成的制度根源。“城中村”问题的本质在于如何最大限度地保护城市化过程中弱势群体的利益。随着房地产业的繁荣及城市的不断扩张，相应地段的级差地租日益增大，各方为了最大限度地取得土地资产收益，出现了许多不协调的现象。建设节约型社会重大战略抉择的提出为“城中村”的治理和优化城市土地资源配置提供了良好的机遇和巨大的动力。

【关键词】城市化；城中村；治理思路；优化配置

中国的城市化率已经从1978年的17.9％提高到2004年的41.8％，1978～1998年城市化年均增长速度为0.77，1999～2004年年均增长速度提高到1.40。在城市规划方面表现为人口增长与面积的扩张，由于城市扩张速度快，大量地区仍然保留和实行农村集体所有制，农村社区被城市建设用地所包围，形成城乡并存的二元结构，成为“城中村”。“城中村”是指被现代化城市建筑所包围的破旧城区，它被形象地称为“城市包围农村的运动”。“城中村”已成为掣肘城市可持续发展、集约使用城市有限土地资源的矛盾焦点。“城中村”成为城市化进程中迫切需要解决的问题。

一、“城中村”的制度成因

1. 城乡二元经济社会管理体制是形成“城中村”的根本原因。城乡分割的二元体制目前没有实质性改变。在类似的二元管理体制存在条件下，政府在公共基础设施投资方面存在偏重于城市，相对忽视原来城郊接合部即已形成的“城中村”地区。二元管理体制也使得两者在教育投入上出现向城市倾斜而对城郊接合地区投入相对较少，从而形成就业技能上的差别。在城市化进程中，由于户口、就业、福利等方面严格区分农业人口和非农业人口，“城中村”村民尽管已生活在城市，但无法享受与城市居民一样的待遇，即生活在城市中的农民没有享受与城市居民相同的待遇。

2. 土地集体所有制是“城中村”形成的直接原因。在实际上已经城市化的地区或者即将城市化的地区，由于土地性质存在差别而采取不同的土地管理形式，因而集体土地实际上从事国有土地的一些功能。根据《土地管理法》，城市土地产权归国家所有，而农村土地产权归农村集体所有，国家可以征用农用地，但不能征用宅基地，已被城市包围的“城中村”的住宅用地和部分村集体房产用地至今仍归村集体所有。村民仍被固化在集体土地上，身份还是农民。

土地归集体所有，由村民委员会经营管理，但真正的土地所有权主体不够明确，即所有权主体多元化，所有者主体缺位；土地所有权主体不确定，土地使用产权不明确，社会保障体系不完善，村民将自己拥有土地使用权的宅基地视为基本生活保障。宅基地制度是造成各级政府部门对“城中村”管不了、治不好的根本原因。

3. 管理失效造成“城中村”问题。城市社区由居民委员会负责管理，管理费用由财政负担；农村则由村民委员会管理，管理费用由村集体负担。“城中村”实行农村管理体制，村民委员会拥有对村集体事务和土地的管理权，城市部门也有权对“城中村”进行监督管理。由于体制和管理的原因，“城中村”管理基本流于形式。由于考核体制导向，村集体领导班子热衷于把土地投入到短期项目上，以致“城中村”管理无效化。

4. 土地有限供给与城市扩张之间的矛盾。城市化进程的加快使公共建设征用农村土地急剧增加，因没有深入挖掘城市土地存量(参见表1)而使得城市内部包括“城中村”在内的土地资源大量闲置（注：以北京市为例，在北京市朝阳、丰台、海淀、石景山四城区存在“城中村”331处，“城中村”主要分布在铁路沿线和大型工厂内甚至商业繁华地区附近。总面积达1700万平方米，涉及城市居民30万人，流动人口70万～80万人。参见《北京日报》2004年9月28日。）。2004年年底，全国城镇规划范围内共闲置土地107.93万亩，空闲土地84.24万亩，审批后未实质供给的土地为203.44万亩，三类土地总量为395.61万亩，等于现有城镇建设用地总量的7.8％，其中包括“城中村”闲置土地（注：见张晓松的《国土资源部：截至2004年城镇“撂荒”土地400万亩》，新华网，2005年6月26日。此情况在2004年才稍有改观，据统计，当年全国建设用地供应中，存量土地占56％。存量土地开始在土地供应中发挥积极作用。）。农村集体经济组织为发展集体经济将农用地转为非农建设用地不断增加，上述原因使得农地成为工业和建设用地。土地国有意味着国家可以直接获取土地地租，土地集体所有意味着土地地租大部分由集体所有。政府通过征用城郊土地扩张城市规模，地方政府经常以公共利益的名义征地或低价补偿而不断地侵占公共空间，加剧了土地供给与城市建设用地之间的矛盾。

表1中国历年城市扩张征地及土地用途情况单位：平方公里新增建成区 新增道路新增园林绿本年征用土地

年份面积(1) 面积(2) 地面积(3) 面积(4)(4)-(1) (4)-(2)-(3)

1997 577.12 94.25 171.19 519.38-57.74253.94

1998 588.26113.29 634.16 515.54-72.72 -231.91

1999 144.98133.44 325.07 340.47195.49 -118.04

2000 914.46126.63 868.39 447.25 -467.21 -547.77

20011588.00590.00 820.001812.19224.19402.19

20021946.00280.001250.002879.86933.86 1349.86

累计5758.82 1337.614068.816514.69755.87 1108.27

资料来源：见徐善长的《土地市场二元结构与政府职能转变》，《改革》2004年第6期。

中国近几年城市扩张征地及用途情况表明，自1997年以来，当年征用土地已占新增用地的大部分。例如，1997年一年征用土地面积占新增建设区面积的89.9％，1998年该数据为87.8％。从2001年起，征用土地已远远超过新增建成区面积的总和。统计表明，1997～2002年，累计征用土地6514.69平方公里，同期新增建成区面积5758.82平方公里，前者是后者的1.13倍。说明土地征用已经成为城市扩张的主要因素，需要深入挖掘包括“城中村”在内的闲置土地资源。

5. 土地产权界定不清。“城中村”问题难以解决，矛盾主要集中于土地产权问题。产权包括所有权、控制权、使用权、经营权和出让权等一组权利束。在社会化大生产中，财产权体现了财产主体对财产客体的占有关系。中国土地的集体所有权只是名义上的所有权，集体所有的土地产权结构一直由国家拥有最终所有权。集体和村民只有使用权和经营权，但实际上集体并没有完整的土地产权。以公共利益的名义征用村集体土地时，没有完整产权的集体土地只有屈从于征地运动。“城中村”的土地制度是计划经济体制下的产物，优越的地理区位优势使其土地级差地租较高，在缺乏规范管理时，其价值则通过居民出租房屋来实现。

二、“城中村”的治理思路

“城中村”的存在是一个历史过程，尽管在某一阶段有其存在的必然性，但“城中村”最终将消亡。根据城市化的进程必然伴随居民收入提高特别是伴随相关过时制度的改革和取消，这一治理过程可以加速。建设节约型社会重大战略的提出，从制度上为加速治理“城中村”提供了良好的机遇。

建设节约型社会是中国作出的重大战略抉择，它包括集约利用包括土地资源在内的各种资源。优化配置城市土地资源作为建设节约型社会的重要环节，充分合理使用包括“城中村”在内的土地资源应该提到重要议事日程，以发挥包括“城中村”闲置土地在内的既有土地资源的最大作用。

“城中村”主要源于不合时宜的制度安排，导致城市存量土地未被充分利用和优化配置。以治理“城中村”为重要环节的优化配置城市土地资源具有多种思路，我们认为，应该按照科学发展观的要求，以建立城市经济社会和谐发展为目标，从制度着手，把握“城中村”改造的以下几个重要环节。

(一)理清“城中村”土地产权是治理“城中村”问题的基础

1. 根据城市化进程，明晰“城中村”土地产权关系，将土地征为国有。将“城中村”现有土地征为国有，有偿出让给村股份公司(或其他集体经济组织)作为经济发展用地或者村民住房建设用地。征地补偿费与土地使用权出让费相互抵消。由政府与村股份公司签署征地协议和土地使用权出让协调，发放土地使用权证书。土地产权清晰、明确，土地所有权归国家所有，股份公司只有土地使用权，村民具有地上建筑物的所有权和使用权。

2. 允许“城中村”居民土地使用权进行流转并以此获得收益。在“城中村”更新改造中，村民以土地使用权在开发公司中入股，并以此股权享有一定面积的住宅分配和年度分红的权利。政府在征地的同时，让村民保留足够面积的土地使用权，政府只是改变了土地使用用途，政府能够让村民获得土地改变用途后的部分增值。村民与开发商共同协商土地开发及相关补偿，可以以土地使用权入股进行开发，并享有公司收益分红权利。允许村民具有此类土地在二级土地市场中进行权利的流转，或以股权形式流动，这既能够满足政府要求，又能够满足村民的基本需要。

(二)处理好“城中村”三方关系是治理“城中村”问题的保障

“城中村”涉及各方利益及角色定位。政府、城市开发商和“城中村”居民在“城中村”改造中各方利益存在不一致之处，不同利益主体和角色定位可以参考表2。它们之间有共同利益，即都希望“城中村”问题得到妥善解决，处理好政府、“城中村”业主和改造单位之间的关系成为解决“城中村”问题的核心矛盾。

表2政府、城市开发和村民利益偏好和定位具体利益实施难度 各自定位

政1. 对城市建设实施有效管理 1. 缺乏必要改造资金1. 政府无法提供资金

2. 解决城市多种问题的重要手段 2. 现行办法无法解决相关问题2. 对城中村改造制定有针对性的政府

3. 实现城市土地资产效益最大化 3. 希望尽快推进，否则严重阻碍城市 策方针

健康发展，但现实却困难重重

城1. 实施有效城市规划 1. 原城市规划对城中村问题估计不1. 根据城中村改造的实际需求修编

市2. 改造规划与社区建设有机结合足，难于实施 城市规划

开3. 城市历史和文化的延续 2. 现行城市规划的编制和实施的程2. 协调政府和村民利益冲突

发序亟待改进

村1. 得到合理的土地和房屋补偿 1. 对土地和房屋补偿期望值过高1. 改善居住环境，保障基本利益

2. 实现社会保障 2. 缺乏社会就业保障承诺2. 接受合理改造方案

民3. 改善居住环境 3. 改造积极性不高

政府、业主和改造单位有着不同的利益关系。政府代表公共利益，其他两方代表各自的利益。“城中村”改造的实质就是调节三者之间的相互关系。

1. 政府与改造单位的关系涉及规划与地价问题。规划主要是指政府要在确保达到城市发展要求的前提下，兼顾改造单位利益，确定适当的开发强度，分担合理的市政配套设施，使相关土地实现可持续利用。地价主要考虑政府如何采取地价优惠或者补贴方式，给开发商带来适当的利益，确保改造项目顺利进行。确定合适的开发强度与地价成为平衡二者关系的重点，这要求在规划时必须有相关的明确规划。

2. 政府与业主的关系涉及房地产产权确认及保护小业主利益问题。“城中村”因为土地产权不清晰而产生了大量违法建筑，给“城中村”的改造带来很大障碍。解决改造前后房地产产权确认问题是处理政府和业主关系的主要内容。

3. 改造单位与业主的关系涉及拆迁安置补偿。主要考虑改造单位以何种方式与标准对业主进行安置补偿。业主与改造单位之间的关系应由市场机制决定，政府在其中的作用仅限于一般性指导。

“城中村”改造的实质是通过解决产权、规划、地价及拆迁补偿安置等问题来平稳政府、业主与改造单位三者之间的利益关系，其中解决土地产权问题又是“城中村”改造的基本前提。政府、业主和改造单位三者之间的关系如图1所示。

图1“城中村”改造中的三方关系

在改造过程中，必须确保失地村民有稳定的收入来源，即村民生活来源有保障。政府要及时建立健全养老保险制度和基本医疗保险制度，实行最低生活保障制度，使原来村民的基本生活有保障，村民的就业应统一纳入城市就业管理并优先享受社会保障。

(三)经营好“城中村”资产是治理“城中村”问题的核心

“城中村”因良好的区位优势而已经城市化，其地段的级差地租将日益提高，许多“城中村”还拥有相当的集体资产，妥善经营这些集体资产是从根本上解决和治理好“城中村”问题的核心。

“城中村”集体资产，一是固定资产有公共服务设施，包括原村委会的办公室、学校、卫生室、道路、公共文娱场所，厂房、设备，按人数确定企业用地和习惯性用地的数量。二是流动资产，主要指村财政中的现金收入，包括出租厂房设备的盈利，由村委会支配的部分征用土地的补偿费。三是无形资产，主要是指土地使用权。在一些村还有许多土地未被征用，其使用权是集体资产存在的一种形式。“城中村”资产实现保值增值为“城中村”居民保障提供了重要的资金支持，这是创新“城中村”治理的重要思路。

如图2所示，资金运作和改造次序过程中，主要有以下重要环节：

图2“城中村”土地资产经营示意图

第一，资金运作环节。主要通过村集体经济以自有土地资产和其他集体资产向银行抵押贷款模式为主、政府斥资模式和村民集资模式辅助相结合的方式，多渠道筹集“城中村”改造资金。

第二，改造次序。(1)制定改造规划；(2)农村集体用地变性为城市国有土地；(3)筹集前期资金，包括土地抵押贷款、政府市政设施投入和出售工商业项目的预期收益等等；(4)选择新地块建设拆迁补偿安置房屋；(5)市政道路建设和拆迁旧房，整理出新地块；(6)在新地块上进行项目建设，获得后续改造资金和还贷。

“城中村”改造方案要求政府、城市和村民利益的统一。功能上符合城市规划和城市发展要求，突出土地资产经营和可持续发展综合能力。

只有通过长远规划、合理调节和科学合理的手段来整治“城中村”，才能实现对那些“村民”的良性安置，最终实现对“城中村”良性的、有效的整治，不再给城市发展与建设留下新的“伤疤”。整治“城中村”是一个系统工程，涉及户籍制度、土地政策、财政体制、投融资体制、社会保障体系等多个方面。应该从实际出发，统筹兼顾，尤其要将失地农民纳入社会保障体系，促进城市经济社会和谐发展。

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