农村土地流转的动力机制构建

改革开放以来，国务院先后出台了十一个中央“一号文件”，分别针对农村基础建设、现代农业发展、新农村建设、促进农民增收等等方面出谋划策，足见，党和国家对“三农”问题的重视。中国农村问题的核心是土地，土地制度的变革关乎农民的衣食住行、生存之本，也关乎着整个国家的稳定和经济的发展。从1978年家庭联产承包责任制改革，到2008年十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下称《决定》），围绕的关键问题就是土地制度的改革，而《决定》将“土地流转制度”纳入其中，更助推了新一轮农村改革发展的浪潮。当然，农村土地流转制度的改革和发展，是一项复杂而长期的系统工程，需要整合资源、集聚各方合力来发展，地方政府、农民和中介组织作为推动土地流转的三种重要元素和力量，必须找准定位，发挥各自职责和优势，方能保障土地流转高效、有序运作，优化土地资源，保证国家粮食安全，提高农民收入。

　　一、农村土地流转中地方政府的角色定位及现实困境

　　纵观我国历次农村改革的发展演变，无不经历着一个先由农民自发首创，而后又在党和国家的大力推动下，自上而下掀起一卷改革的浪潮。土地流转制度的变革也是在这一逻辑基础上发育成长的。早在《决定》提出之前，我国各地农村就已经在探索土地流转模式的变革，但是，由于相关的制度、法规不完善，农民认识不统一，流转程序不规范等等，导致土地流转过程问题和困境重重，而其中的关键在于土地流转中地方政府的角色定位不明确、不到位，以至于政府行为的“错位”、“越位”、“缺位”，使得土地流转绩效事倍功半。

　　1.农村土地流转中地方政府的角色定位

　　（1）组织者。长久以来，“土地是农业最基本的生产要素，又是农民最基本的生活保障”。[①]农民甚至把土地作为命根子来看待，认为只要有了土地，生活就有了依靠、有了保障。而土地流转是要使各种生产要素的投入达到最合适的程度，并且发挥各种生产要素的组合效应，使之能够产生经营效果的帕累托最优[②]。这无疑是对土地的分块、分户经营，对农民土地保障权挑战，很难得到他们的认同。必须要通过政府的组织、宣传和引导，纠正农民的固守僵化的思想，转变其传统农业的发展理念，使其认识到土地流转不仅是国家优化土地资源利用，实现经济增长，更主要的是解放农村劳动力，发展现代农业，提高农民收入。

　　（2）管理者。土地流转是一个复杂而系统的过程，必须要通过政府“用各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度的增进公共利益”。[③]且《决定》中也明确要求，“必须按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，且不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益”。还有土地流转中需要遵循的程序和法律，中介组织构建的程序和运作的规范，都需要地方政府在土地流转中加以管理、约束，以保障土地流转的方向不能偏离土地流转制度变革的宗旨，损害国家的粮食安全和农民的切身利益。

　　(3)服务者。正所谓“政府存在的目的在于对民众的需要给予充分的回应”。[④]土地流转过程中，由于农村社会的相对封闭性，农民整体素质偏低，对土地流转的相关法律知识、相关程序的了解以及信息接受程度等等都不全面。需要地方政府发挥其服务功能，加强公共基础设施建设，拓宽公共服务覆盖面，指导相应部门和结构，或者其它中介组织提供信息、技术及法律等方面的服务，以使广大农民正确领会中央文件精神，依法、高效地贯彻落实各种利农、惠农政策，维护农民合法权益和利益。

　　2.土地流转中地方政府职责履行的现实困境

　　(1)政府“缺位”��政策、法规不完善，土地流转无序、混乱。现阶段管理土地问题的机构有土地管理局和农业委员会，前者主要负责土地非法买卖问题，后者肩负农户土地承包问题，而真正作为土地流转制度改革的管理机构却相对缺位，因此，相应的政策、法规也不甚完善。再者土地流转制度的变革一直处于探索阶段，最然《决定》就相关问题作了说明和规定，但是相应的程序法、管理法还没有出台，也使地方政府的管理执行缺乏指导，导致无章可循、无法可依，作为组织者、管理者、服务者的地方政府尚对土地流转认知不全，必然使得土地流转在目前状态下以一种无序和混乱的状态存在。

　　(2)政府“错位”��管理机构的相对缺位，地方政府不作为和违法违规作为。由于土地流转的管理区存在交叉性，而明确的管理机构又相对缺位，且土地流转的运作和成效与地方政府政绩、责任直接挂钩，导致利益与风险共存，再加之政策、法规不完善，地方政府执行缺乏依据，合法性、合理性得不到认同，因此，不作为、不落实土地流转的倾向也普遍存在。另方面就是一些地方政府的越位、越权行为，以土地流转为名进行征地、卖地等违法违规作为。正因相关法制不健全，且土地流转的管理问题也缺乏相应的监督。一些地方政府管理人员为求政绩或基于一定地方经济利益考虑，越权、越位从事各种商业性征地、建设性征地以及“低征高买”等土地运作，在没有征得农民同意和授权的条件下，强制征收农村农业用地和宅基地，且事后又缺乏相应的补偿机制，造成民怨沸腾，极大地消弭着农民流转土地的积极性。

　　(3)政府“越位”��地方政府利用行政强制，不顾农民意愿，流转土地。发展经济学家阿瑟?刘易斯说：“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多”。土地流转本是一件于国于民都有利的好事，但却被一些地方政府作为“政绩工程”、“形象工程”加以标榜，以行政命令方式，强制农民进行土地流转，而完全不顾及其意愿和话语权，致使政策贯彻不力以及效果不佳，甚至造成民怨沸扬。在我国现阶段进行适时适度的土地流转，对发展规模经营，优化土地资源利用率，增加农民收入都是有利的，但必须遵循一个“度”，以目前的形势，盲目地、大规模地推行土地流转，单纯地为土地流转而土地流转，必将迷失方向，不但不能通过土地流转给农民和当地经济发展带来效益，反而造成群众不满和区域经济发展的不稳定。

　　不管是“缺位”、“错位”还是“越位”，其根本原因就在于地方政府的公共服务职能范围没有很好地界定和理清，没有很好地定位其角色，没有明晰其作为组织者、管理者、服务者的职能。

　　二、农村土地流转中农民的主体性作用及制约因素

　　马克思认为“人始终是主体”[⑤]，“主体是人，客体是自然”。[⑥]且“创造这一切并为这一切而斗争的，不是历史，而是人，现实的人，活生生的人”，“而历史不过是追求着自己目的的人的活动而已”。[⑦]可见，人类社会的发展都是在社会实践的基础上，以人为主体而不断生成的自主运动。

　　人的主体性是人的本质特性，是人在实践活动中从自己的主体地位出发，以不同方式掌握客体所显现出来的功能特点，[⑧]它包括人的独立性、自主性、能动性和创造性等方面。在我们这样一个农业大国，劳动人民又是历史的主人和创造者，因此，要坚持以人为本，发挥人的主体性就要注重农民的利益，充分体现农民的主体作用。

　　1.农村土地流转中农民的主体性作用

　　(1)土地产权。在一定意义上，产权即人权，它是公民人格独立的物质基础。市场经济中，清晰的产权界定是市场主体参与经济活动的前提条件，也是调动其主动性和积极性的制度保证。我国农民的核心问题是土地。土地既是其生存之本，也是其发展的重要保障和依靠。农民土地产权是指农民通过社会认可的途径对集体土地享有的一系列产权的集合，包括土地所有权、管理权、经营权、使用权、转让权、发展权、收益权等。[⑨]《中华人民共和国土地管理法》第八条就规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”，而土地集体所有权是共有产权，即农村土地产权由社区成员共同享有。[⑩]

　　(2)决策自主权。邓小平同志说过：“任何一个经济建设的事业，没有广大人民自愿地积极地参加，都是得不到结果的”。?既然农民拥有农村土地产权，那么其相应也就拥有了土地的处置权、流转转让权。因为产权是一个权利束，主要包括占有、使用、处置和收益权。农民可以自主决定土地是用来自己耕作，或者流转出去获得一定的财产性收入，或者承包别人的土地进行规模经营，而不受到其他行政或外部因素的干扰。特别是针对土地流转过程中遭遇的行政强制作为或者不平等作为，农民也拥有话语权，并有最终的决定权。当然农民的决策自主权必须要建立在相应的法律法规范围内，不能违背《农村土地承包法》、《土地流转管理办法》等的规定。

　　(3)受益权。农民是土地流转的主体。土地流转的目的，从国家层面来说，是要优化土地资源利用率，发展规模经营，提高经济效益和经济增长速度，而更重要的是基于农民利益的考虑，要发展现代农业，转移农村富余劳动力，增加财产性收入和外来收入，提高农民生活水平。只有让农民分享到了发展带来的成果，才是农民主体地位的保障。因此，土地流转政策的宗旨，以及坚持依法自愿有偿原则流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，还有强调地方政府的主导作用，都是基于此考虑，要维护农民主体的受益权。

　　2.土地流转中农民主体作用发挥的制约因素

　　(1)土地权利的认知不足。权利认知是农民行使维权行为的前提条件，是农民权利意识的基本组成部分。农民对土地流转中权利的认知，主要是指农民对农村土地所有权、使用权、承包权、经营决策权及其与土地有关的涉及自身利益权利的法律、法规和政策的了解与认识。由于相关的制度、法规不完善，产权不明晰，土地承包经营权不稳定，调整频繁，以及农民整体素质偏低，导致农民对享有的土地权利认知不全，由此才给当前土地流转过程中存在一些侵农、损农事件预留了空间，包括各种土地纠纷、违法违规征地等等，影响了农民流转土地的积极性。正如秦晖教授所言:“地权归农之所以难以实现，很重要的一个原因是农民弱势，发言权太小，因而有利于他们的制度安排往往难以实现，不利于他们的安排往往难以取消”。?

　　(2)大多农民的恋土情节。长期以来，中国农民对于土地就有一种特殊的情节，这种情节促使着农民为了土地去参加革命，为了土地不惜牺牲生命，其思想的症结在于有了土地就有了生存保障，就有了生活依靠，“土地就是咱农民的命根子”。直至今天，随着城市化、现代化进程的加快，农村社会化步伐的踏出，依然有一些农民，特别是老农，恋土情节可谓根深蒂固。对土地过于依赖，滞缓着土地流转的进程，即使在农村富余劳动力大量流出的情况下，土地流转现象并不明显，而抛荒、撂荒现象却到处可见，因为他们担心土地流转转包出去之后，一旦某一天自己在城市呆不下去了，就会无生活依靠，但如果不转包、出租，土地还可作为最后的防线，种地谋生。

　　(3)熟人社会的信任怪圈。我国农村社会一直沿袭着以家庭为单位的经营体制。农户不仅是农民的基本生产单位，也是基本的生活、交往单位。费孝通在《乡土中国》中指出，在中国数千年的发展历程中，基层社会的本色为乡土性。“乡土社会”的一个重要特征就是不流动性，主要表现在：(1)乡土社会的人谋生方式凝固、单一，除了种植业不知有别的利用土地的方式；(2)乡土社会的人口流动甚微；(3)乡土社会的人安土重迁，珍视泥土。这种不流动性造成了乡土社会的人际关系，是对外以聚居集团为单位的孤立和隔膜，而对内则是人皆共享的“熟悉”。因此，最初土地流转多发生于“熟人社会”内部，基于农民之间熟悉而产生的信任，相信流转土地之后，当再回到农村需要依靠土地生存、生活时，也能顺利“回归”手中。这也是当前土地流转大多还处于自发、无序阶段，流转主要在邻里、亲戚和本村成员间自发进行，流转多为口头的委托约定，不签订流转合同，流转期限短，多数流转价格偏低，甚至是零价格无偿转让等的原因。

　　(4)信息渠道的残缺不全。农村社会的相对封闭性，即使在今天，城市化、社会化的逐步蔓延而至，农民了解、认知外部信息的渠道依然相当有限。在土地流转过程中，想出让土地的农民，却找不到受让方；而想承包土地的农民，又找不到转让土地者，造成了双方供需的不平衡，这都是信息不对称引发的。还有农民对于市场信息了解不全，无法掌握流转土地的价格，以及流转土地应该遵循什么样的程序，坚守什么样的法律等等的信息，农民知晓的渠道都非常有限，给土地流转市场的发育成长形成了阻隔，迫切要求改变这一局势。

　　三、农村土地流转中中介组织的功能作用及瓶颈束缚

　　1.农村土地流转过程中介组织的功能作用

　　所谓中介组织，是指按照一定的法律、法规、规章或受政府的委托成立，在经济社会活动中发挥服务、沟通、鉴定、公证等功能，实施社会性、技术性、执行性、服务性行为的机构或社会组织。农村中介组织一般是指连接农户与市场、为农民和农村经济发展提供服务、具有法人性质的经济组织，是沟通千家万户小生产与社会化大生产之间的桥梁和纽带。它作为社会领域里最重要和最活跃的创新组织形式，处于社会与政府之间，既不是非赢利的政府，也不是以追求利益最大化为目的的市场。?具有服务、监督、沟通、公证等职能，不仅能够推进政府决策的民主化和科学化，使社会规范得到政府的有力支持，更能使广大民众了解政府、市场信息，保障其合法权益。

　　土地流转过程中的中介组织是指土地流转过程中孕育出来的、将农地的供给主体和需求主体联结起来的中介组织，它在农地的供给主体和需求主体之间起到了沟通和桥梁的作用。从不同的组建方式来看，中介组织可以划分为农民自发兴办和部门兴办两大类。前者一般是由村干部、农村中的技术能手、专业大户等能人牵头兴办的，其特点是组建和运行过程中的自发性和独立性，属于内生型中介组织。后者则主要是基层政府相关职能部门兴办的，属外生型中介组织。在土地流转过程中具体的表现形式有：土地信托服务中心、土地信托服务站、土地银行、土地流转协会等等。?

　　土地流转过程中中介组织的构建，主要是基于以下几个方面的考虑：一是针对农村中需要流转土地的资源进行普查，通过中介组织建立的平台收集发布供求信息，并进行供求登记建档；二是要开展政策咨询服务，帮助农民合法、有序地流转土地，并提供合同范本，指导农民签订合同流转土地，避免出现各种流转纠纷事件；三是邀请土地评估机构进行土地等级评估定价，维护农民在市场经济条件下的合法权益，避免市场价格蒙蔽，同时对于进行大面积流转的农地，实行招投标，最大限度维护农民的出让利益；四是代办土地流转手续，组织供需双方进行洽谈，为供需双方搭建流转桥梁，推动土地顺利流转。可见，中介组织的建立对于土地流转顺畅运作具有重要作用。

　　2.土地流转下中介组织功能表现的瓶颈束缚

　　(1)数量少，规模小，专业化、规范化程度低。目前在全国范围来看，土地流转的中介组织平台建立的数量还相当有限，且规模也不大。根据浙江大学农业现代化与农村发展研究中心和浙江省农业厅联合调查组的调研报告显示，浙江省的土地流转中，共有3069个中介服务组织参与，农地流转中介服务组织的数量占村数量的比例为7.8%。?多数中介组织没有在地方政府部门进行登记、注册，其经营业务和运作程序也缺乏相关规章、制度。而健全的法律体系和监督体制是农村社会中介组织功能正常发挥的重要保障，是农村中介组织赢得组织合法性的必要条件。?合法性的危机制约着农村中介组织的存在，再加之各种非法中介组织以变相的赢利为目的，影响了农民依托中介平台进行土地流转的信任度和积极性。

　　(2)资金短缺的困扰。土地流转中介平台建立滞后的很重要的原因在于资金短缺。中介组织作为一个系统、机构，要维持正常运作，必须有一定的人力、设备和办公场所等等，没有一定的资金支持是难以维继的。当前土地流转的中介组织有农民自发兴办和部门兴办两种，但主要形式是部门兴办的外生型中介机构，由于有地方政府财力的支撑和政策扶持，多是提供免费的服务和咨询。而农民自发兴办的中介组织，则必须通过提供一定的有偿服务来维持正常运作。农民对于有偿服务缺少动力，致使这些组织生存发展空间有限。

　　(3)受行政干预和影响较多。土地流转过程中兴起的中介组织，多是部门主导的外生型组织，其运作的方式必然带有行政色彩。相比之下，由农民自发主导的内生型的中介组织受到的影响较少。在具体的工作中，由于行政因素介入过多，影响了中介组织正常功能的发挥，不仅中介组织的服务性质发生了变化，更消减了农民流转的积极性。中介组织的这种不合理结构，不但无法满足土地流转市场的客观需要，甚至影响到土地流转市场的正常发育和发展。

　　四、农村土地流转亟需集聚地方政府、农民和中介组织合力发展

　　农村土地流转过程中，地方政府和中介组织的影响是外部变量，农民的主体作用是内生存量，只有二者的有机结合，三种力量的团结协作，整合资源，才能释放土地流转的功效，实现于国于民都有利的结果。而前提是要妥善处理地方政府、农民和中介组织的关系，在此基础上，合理定位角色，“各司其职，各尽其责”，合力推动土地流转进程。

　　1.妥善处理地方政府、农民和中介组织的关系

　　土地流转过程中一个核心的关系就是政府为主导、农民为主体、中介组织担当桥梁和纽带的关系。只有坚持在政府的组织引导下，发挥农民作为土地经营主体的作用，借助中介组织的牵线搭桥，推动土地流转，才能为发展规模经济、现代农业，优化土地资源利用率，实现国家粮食增产，农民增收的目的。

　　(1)地方政府征地用地与农民权益保障的关系。土地流转过程中地方政府是主导，农民是主体，地方政府对农民的土地流转行为进行组织、管理、服务，农民要在政府设置的规则下，接受地方政府指导进行土地流转。当然，地方政府要“有所为，有所不为”。根据我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。而一些地方政府则以“公共利益的需要”为名，通过征地变农用地和农村宅基地为国有土地，而后兜售土地或者进行其他营利性交易，且缺乏相应的补偿机制，完全置农民利益于不顾。《土地管理法》中明确规定，征地的补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6-10倍，安置费用4-6倍。《决定》中也明确指出，“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。并且“要严格界定公益性用地和经营性用地的范围，缩小强制性征地的范围，合理补偿农民，解决被征地农民的社会保障问题，要保证他们的基本生活长期有保障”。可见，地方政府在发挥主导作用的同时，必须坚持以农民为本，尊重农民意愿，维护农民权益。

　　(2)中介组织构建和农民话语权的关系。当前农村土地流转普遍存在着无序性、被动性和不规范性。农户土地流转范围主要在村组内部的亲戚、邻居或朋友家；仍然有超过一半的农户的土地租赁期限较短或不确定。?农户间的自由流转大多为口头协议，缺少书面合同，矛盾纠纷难以避免。据有关抽样调查显示，86%的转出土地的农户没有签订书面合同，并且在转出土地的农户中，46%的农户没有约定期限。?之所以出现这样的局面，一个很重要的原因在于中介组织角色职能的相对缺位。农村内部土地供求消息受阻，信息辐射面狭小，土地流转渠道不畅、范围狭窄。既没有完善的资产评估机构，也没有相应的委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地保险机构等，极大束缚了土地流转的进度和土地交易市场的发育，农民的话语权和权益保障也严重受损。因此，必须要建立健全专业化的土地流转中介服务组织，架构农村土地使用权供给主体与其需求主体的桥梁，把国家的农村土地流转政策意图与农户的微观土地流转行动有机协调一致，保障农民在土地流转过程中有更多话语权和决策权，为推动规模经营、优化土地资源利用、提高农民收入牵线搭桥。

　　(3)地方政府指导与中介组织服务的关系。在农村土地流转中，地方政府除了对农民有组织、管理、服务功能，对于中介组织也具有同样的定位。从中介组织的建立，需要一定的资金、政策扶持，没有地方政府的组织引导，根据有关规定进行登记、注册，不能算作规范的中介组织。并且中介组织的日常运作都要接受地方政府的管理和监督，使中介组织纳人法制化、规范化的轨道，农民流转的土地要“确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”，并依法查处非法组织及非法活动，保障中介机构在制度、政策范围内推动和服务于土地流转的整个过程。当然，地方政府的组织、管理不能超越一定限度，变成一种行政强制或干预，阻挠机构的正常合理运作，甚至发生性质变化，那么其结果也必将适得其反，影响农民进行土地流转积极性。

　　2.整合资源、集聚合力，推进搞活农村土地流转

　　首先，要加强土地流转的制度化、规范化工作。现行法律法规在推动土地流转的同时，却缺乏相应的具体规范、程序，导致土地流转过程出现盲目性、无序性。因此，要保证农村土地流转健康有序运行，党和国家必须先从立法上、制度上给予保障。特别是对于农民土地权利的界定，使用权流转的补偿标准及收益分配，农地流转的管理，土地纠纷的处理等地方政府难以解决的问题，立足调查研究加以规范，使农村土地流转纳入法制化轨道。也可在《农村土地承包法》的基础上，研究制定《农村土地流转法》和《农村土地流转法实施条例》，使地方政府、农民和中介组织在土地流转过程中做到有法可依，对侵犯农民土地权益的行为做到严惩不贷。

　　其次，要加强土地流转的政府引导。土地流转过程中，农民、中介组织对政府的相关政策法规缺乏认知，对土地的所有权和经营权归属缺乏了解，对土地的市场行情和一些谈判交易的技巧把握不准，都需要地方政府加以监管、引导，提供服务。一是要制定相关制度，完善土地权属管理、农地资源调查、土地利用规划、环境资源保护等制度。二是为土地流转提供良好的外部环境，大力扶持二、三产业和个体私营经济发展，为农民创造就业机会，加快农业人员的转移，同时还要指导建立健全中介组织，促进土地顺利流转。三是加强对土地使用权交易市场的监督与调控，使土地使用权转让双方的趋利性交易行为，与土地统一规划、合理利用的基本原则相协调。四是发挥政府的服务职能，向广大农户宣传有关信息，并提供法律、政策和咨询等服务。

　　再次，要建立健全土地流转的中介组织。土地流转的中介组织是供给主体和需求主体的桥梁和纽带，是农民进行合法、有序流转的重要扶手。它不仅可以促成土地顺利交易，且可以大大降低交易成本和防范交易风险。特别是在当前农村信息传播渠道不畅，土地交易市场混乱，农民自发随意流转土地的条件下，尤显其存在的必要。因此，必须建立规范化的中介组织，在地方政府指导下做好土地流转规划，对土地价格的评估、认证，收集发布土地供求信息，进行项目推介，规范土地流转程序，指导办理土地流转手续，协调处理各方关系等职能，服务农民，推动土地流转市场的健康有序运行。

　　最后，要加强农民的教育培训，激活其土地流转热情。中国农民古有的恋土情节，以及乡村熟人社会格局，再加之农村的相对封闭，农民认知能力的受限，使得当前农民土地流转积极性不高，土地资源不能得到充分利用，农民收入增长缓慢。而追根求源在于农民的思想观念有待转变。因此，要搞活土地流转，实现于国于民的功效，首先就要发动农民、教育农民，改变传统的对土地的依恋，通过多种渠道来增加收入。当然在推动农民土地流转的同时，政府必须要健全农民的基本生活保障机制，以解农民的后顾之忧，才能使农民从土地中彻底解放出来。其次，还要教育和培训农民，由于知识文化水平有限，现代科技信息运用能力差，致使农民在土地流转中存在着行为的盲目性和对法律的无知性，易引起各种各样的纠纷和矛盾。一方面要地方政府引导和中介组织服务，但更重要的是让农民通过教育培训认知、深化，真正转变发展的理念。正所谓“授之于鱼，不如授之于渔”。