土地利用总体规划中的“刚性”与“弹性”研究

　　【摘要】土本文主要对土地利用规划中刚性与弹性的含义以及如何处理好刚性与弹性的关系进行探究。 　　【关键词】土地利用；总体规划；刚性；弹性 　　一、土地利用中刚性与弹性的内涵分析 　　土地利用规划中的刚性是指为了科学合理地利用各类土地，认真、严格遵守国家的基本规定，落实相关的政策法规，从而使土地规划具有一定的固定性和强制性。土地利用规划中的刚性一方面是相关的政策法规的不可逾越性，对规划的内容具有严格的要求和控制，另一方面是在用地结构、土地特定用途的管制中也都具有一定的刚性特征。土地利用规划中的弹性是指相关的规划人员在制定规划方案时，各项数据具有一定的可调范围，从而在实施过程中可以根据情况进行适当调整，具有一定的灵活性。土地利用规划的弹性主要表现为规划期限、用地结构、用地布局以及用途管制等可在适当范围内调整。土地利用总体规划中，在保证该区域土地的基本功能的条件下，土地规划的编制以及实施管理都必须有一定的可调整型和应变能力，这就是土地利用总体规划的弹性理论。 　　土地利用总体规划的刚性与弹性是相互对立、统一的一个整体，是以土地为研究对象的矛盾双方。刚性是土地利用总体规划的首要属性，没有一定的刚性约束，土地规划的宏观控制与具体规划实施就无法体现出来，没有规则的约束就无法完成科学的规划，土地功能也无法充分体现，但是刚性作用过大就会使整个规划项目过于呆板、生硬，在具体的操作实施中也会遇到很多障碍，无法充分发挥规划应有的作用。弹性是土地总体规划的次要属性，能够弥补刚性缺陷，适当的弹性能够将规划的实践操作与刚性内容有机地结合起来，面对复杂的、变化的环境条件作出适应性调整，将刚性赋予实践意义。土地利用总体规划中的刚性与弹性是相互结合的，二者相互依存、相互补充。 　　二、在土地利用规划中处理好刚性与弹性关系的意义 　　在土地利用总体规划中，刚性属性能够增加规划的宏观调控能力，使土地规划在整体上按照特定的规则展开，能够使规划发挥龙头作用，但刚性过强就会失去变通、调整的能力，而实际的工作环境、操作手段都是不同的、变化的，因而会影响规划的实用性与可操作性。因此，在实际的规划实施中，必须在规划中添加适当的弹性因素，增加其灵活性与实践性。在土地利用总体规划中刚性与弹性的结合是增强实践性的必然要求，一方面是因为在一些地区土地建设的操控指标过于僵硬或者根本没有适用于该地区的规定，甚至将项目陷于违规占地的困局；另一方面对于一些特殊用地，刚性较强的规划很容易激发现实用地与总体规划之间的矛盾；当弹性过强时，相关规定就会失去权威性，产生违法用地、违规开发等问题，因此土地规划必须在把握一定的刚性前提下，进行适当的弹性调整，保证其实际操作性的同时，尊重法规的权威性。加强土地利用规划刚性与弹性的结合还是完善其自身发展的客观需求，这是由于我国的土地利用总体规划还处于探索阶段，土地基本上由政府进行高度集中的管制，规划的实施过于强调指标，增加了实施的难度和实际意义。此外，加强土地利用规划中刚性与弹性的结合是推动社会经济可持续发展的一个重要手段，我国的土地资源非常稀缺，人多地少是目前面临的主要局面，随着人口的持续增加，耕种土地的面积日益减少。在土地利用规划中刚性与弹性相结合，能够在一定程度上适应产业结构调整、政策变更、土地结构变化的要求，使规划在不同时期和不同条件下保持合理性。 　　三、刚性与弹性相结合的规划方法探究 　　1、加强控制指标与分区管制的结合 　　加强土地规划中刚性与弹性的结合，充分发挥其双重属性的作用。首先要加强控制指标与分区管制的结合。从发达国家和地区的土地管制的经验来看，土地的管理控制与分区管制逐渐呈现弹性化的趋势，例如土地规划的整体性增强、发展权适当流转、特殊土地条例出现等。加强控制指标与分区管制的结合，一方面要对基本农田保护区、风景观赏区以及生态保护区等功能的土地加强管理控制的刚性，以基本的法律法规为约束，保障基本用地的面积。其次，对于农业用地面积，除了基本农田外，在相关的环境、土地保护法规的要求下，要给予适当的发展选择权，即适当增加弹性。对于建设用地面积首先要保障公益性的基础设施用地，充分利用其刚性，商业性质用地则可以根据市场发展规律作出相应的反应和调整，进而确定土地的利用性质和开发强度，即保持一定的弹性。土地用途的分区管制就是要对其管理规则预留出一定的适应性和灵活性，在刚性基础上添加弹性成分。加强土地总体规划的控制指标与分区管制的结合就是在对涉及公共利益与土地资源安全的土地保持足够刚性的同时，给新的产业结构一定的弹性，以满足经济发展的要求。 　　2、实现动态规划与调整，坚持与时俱进 　　弹性与刚性的结合还必须遵循与时俱进的原则，实现动态的规划与调整。随着我国社会主义的推进和市场经济体制的完善，市场的调整作用逐渐加强，在确定规划方案时既要保证土地基本的功能，又要考虑市场规律对土地结构调整的影响。土地利用总体规划大多数是静态规划，在其开展初期用地指标较为宽裕，面积不足、规模受限等问题基本不会出现，但是到了规划末期，剩余土地指标越来越少，规划的弹性也越来越小，很容易出现各种障碍，因此，静态的规划具有一定的弊端。动态规划主要是在规划期限内，对用地指标采取存量控制的方法，按照预先设计的时间间隔对用地存量指标库进行适当调整，保证规划保持在合理的刚性、弹性范围内。动态规划与调整，一方面是要考虑用地面积的要求，根据实际的环境特征及属性要求进行合理的面积控制，另一方面是在时间上的要求，根据时代特征作出适应性调整。在土地利用规划中实现动态规划与调整，坚持与时俱进是社会持续发展的要求，对国家发展具有长远意义。 　　3、在土地利用规划中设置弹性控制区 　　在土地利用规划中设置弹性控制区是刚性与弹性相结合的重要表现，具体是指在整体的用地布局上，既要严格遵守国家相关的土地管理法规对土地利用进行刚性控制，又要根据经济发展的要求和特征，在刚性设置的前提下进行适当的弹性调整，设置特定的弹性可调面积，增强规划的实践性和可操作性。弹性控制区的面积基本上小于整个土地控制面积的百分之十，包括基本农田和建设用地这两项控制内容。基本农田的控制区域主要是根据土壤环境、质量、区域位置等来确定，区域为基本农田的补充部分，按照相关的管制规则进行设置与管理。弹性控制区必须根据土地区域的经济发展状况及土地结构布局进行设置，在对区域的资源状况进行全面了解的基础上，规划能够适应未来一定时间范围内的区域用地，满足时代的要求。弹性控制区设置是土地规划中刚性与弹性结合的一个非常关键的方面，对提高规划的科学性具有非常重要的意义。 　　四、总结 　　土地利用总体规划利用中的刚性与弹性是相互制约、相互结合的两个方面，合理利用土地规划的刚性与弹性对提高土地利用率，促进社会可持续发展具有重要意义。刚性与弹性的有效结合可以通过以下途径实现：（1）加强控制指标与分区管制的结合；（2）实现动态规划与调整，坚持与时俱进；（3）在土地利用规划中设置弹性控制区。 　　参考文献 　　[1].卢雅薇.探析土地利用总体规划的刚性与弹性[J].华人时刊，2012（10） 　　[2].叶尔哈力・吐尔逊.基于弹性理论视角的土地利用总体规划研究[J].科技风，2011（18） 　　[3].郭慧丽.乡镇土地利用总体规划的“刚性”与“弹性”问题探讨[J].安徽农业科学，2011（4） 　　[4].汤云.土地利用总体规划中的弹性理论研究[J].企业技术开发，2009（10） 转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-11959499.htm