国家统一或分裂的决定因素:新政治经济学的分析

一、地区之间的收入分配差异越大,国家分裂的激励就越大新政治经济学指出,一个国家的统一需要所有地区的支持,但是如果一个国家各地区之间的收入分配存在差异,而这种差异又无法得到解决,在任何一个地区的大多数人(投票者)支持分裂时,分裂就可能发生。例如,考虑一个国家中的两个地区,比如说地区A和地区B,生产要素在这两个地区之间完全不能流动,有两种生产要素,即资本和劳动,这两个地区有相同的生产技术,那么这两个地区之间的差别完全可以用要素收入的差别(反映了缺乏要素的流动性)和收入分配的差别来概括。

当地区之间的收入差异很大时,分裂的激励就会变得非常强烈,因为在跨地区转移支付这个意义上,收入差异导致了富裕地区与贫困地区分裂的激励,尽管可能存在分裂的效率损失,这一结论也与无数个地区分裂主义压力的案例是一致的。

不仅如此,新政治经济学进一步指出,当两个地区的收入水平存在差别时,即使两个地区之间没有净转移支付,在民主体制下也总是经常地发生分裂(除了在两个地区的中间收入恰好相同这种零概率的情况)。因为一个地区的中间收入者代表着一个地区的中位投票者(或称中间选民),即处在所有投票者最优偏好结果中间状态的投票者,如果任何一个地区的中位投票者对分裂的偏好胜过对统一的偏好,则分裂就将成为政治均衡。其中的道理显而易见,在多数投票的情况下,中间选民的投票偏好常常是一个备选方案以多数胜出的决定因素。而在两个地区之间存在收入分配差异且不存在转移支付时,中位投票者(进而大多数选民)都偏好于分裂,“这是一个很强的结果,……两个地区中每个地区的大多数选民都偏好于分裂。由于任何一个地区都不存在着分裂的成本,所以两个地区所偏好 的政策没有任何不同,都会导致分裂。”[3]分裂成独立的国家,将产生接近于多数投票者偏好的政府政策,正如博尔顿和罗兰(Bolton and Roland)在《国家分裂的政治经济学分析》中指出的那样,这一效应代表了在地区形成独立国家的决策中,期望“政府更接近于人民”是一个重要的决定因素。[4]那么面对一个可能的分裂,国家能够采取相应的政策调节收入分配预防分裂的发生吗?在新政治经济学看来,国家可以通过改变税收政策从而预先防止分裂的发生。如果分裂具有很高的成本,就可以预期对分裂地区的这种调节,能够导致一个国家保持联合的状态;否则的话,国家就会四分五裂。

新政治经济学探讨了在一个统一的国家中,如何改变税收政策以对分裂的威胁做出反应。其核心思想是,在一个由于收入分配差异面临分裂可能的统一国家中,国家改变税收政策应对分裂威胁的关键是调整税率,使其所选择的税率是统一国家中中位投票者福利最大化的税率。因为不分裂的一个条件是,每个地区的多数投票者在相应的税率下,对统一的偏好大于对分裂的偏好。只要争取到每一个地区的中位投票者,不分裂的条件就得到了满足。

二、要素的流动性越强,国家政治统一的障碍就越小 如果说在要素缺乏流动性的条件下,地区之间收入分配的差异是导致国家分裂的一个重要决定因素,那么在要素可以流动的情况下,要素的流动对国家的统一或分裂具有怎样的影响?新政治经济学认为,如果要素存在着完全的流动性,即使行为主体的偏好不同,两个地区也必须提供相同的税收和公共物品组合,因为如果两个地区的类型存在着某些重叠,个人一定对他们的地理位置是无差异的。 由于偏好的特质,流动性并不导致分类;相反,要素的流动性阻止了地区之间财政不一致性的出现。因此,如果各个地区都有完全相同的财政政策,国家就不会存在政治统一的障碍了。换句话说就是,当个人在可征税收入和对公共物品的偏好强度存在差异时,要素的完全流动性会导致地区之间(实际上也包括国家之间)税率及对公共物品供给的平均化以及对政治整合障碍的消除。但是在现实中,由于政治、经济、地理环境等因素的影响,要素的完全流动性是很难实现的,而缺乏流动性(或流动性受到限制)正是各个地区之间存在多种多样公共政策的一个条件。在缺乏流动性的情况下,地区之间的财政政策就会有所不同,因而统一的政治障碍会较大。因为从经济的角度,完全可以用某种程度的财政政策共性来定义一个国家,即国家是一个财政联盟。[3]当流动性匮乏导致地区间财政政策不一致时,两个或两个以上地区是否选择联合从而组成单一国家,非经济因素,即政治上的考虑就可能是更为基本的因素。更进一步说,在财政政策不同的地区,税率和公共物品的供给是由多数投票决定的,如果各个地区中的多数投票者喜欢分裂成为独立的国家,则各个地区之间就很难整合成为一个统一的国家。

三、地区自治对一个国家保持统一而不是分裂至关重要 新政治经济学指出,在要素的流动性受到限制的情况下,一个国家内所有的地区都具有同样的税收和支出结构,即具有相同的财政政策是不可能的,某些税收政策、再分配政策和支出政策在一个国家内部的不同地区之间必然是不相同的。而且,在任何一个既有中央政府又有地方政府的体制中,由于地方政府具有某种程度的财政自治,它们在不对中央政府的经济统治权提出疑问的情况下,税收、 再分配和支出政策的差异也必然出现,也就是说,在一个国家内部各地区之间的财政政策是不完全一致的。那么,在各地区财政政策出现差异的情况下,维持一个国家统一的决定因素是什么呢?新政治经济学明确指出,面对各地区财政政策的差异性,地区自治对一个国家保持统一状态而不是分裂成小的国家是至关重要的。地区自治是指两个地区在作为同一国家的组成部分的同时,可以选择不同的财政政策的可能性。就是说,除了两个地区组成一个具有单一财政政策的统一国家,或者分裂成为两个不同国家这两种可能性之外,还有第三种政治安排,即两个地区加入到一个联邦制国家中,而在这个国家中,每一个地区在设置其自身的财政政策方面都存在某种程度的独立性和自治权。①

新政治经济学进一步分析了为什么地区自治应该组成的是联邦制的统一国家,而不是单一制的统一国家的原因。②新政治经济学认为,从经济的角度看,单一制国家中的地区自治权,似乎总是对分裂产生决定性的影响,因此,拥有一个统一的联邦制国家就会是最优的。博尔顿和罗兰在对单一制国家与分裂的国家进行比较时,分析了地方自治基础上组成统一的联邦制国家在经济方面的优越性。他们认为,相对于在单一制国家内部的流动性,在分裂的国家之间的流动性是受到限制的。如果一个联邦制国家内地区之间要素的流动性与两个分裂国家之间的要素流动性相同,则地区自治总是占优于分裂,因为与分裂相联系的效率损失在很大程度上得到避免;但如果要素在一个联邦制国家内部的地区之间的流动性,比在作为两个分裂国家的同样两个地区之间的流动性更高(很可能是这种情况),则无论是相对于分裂还是相对于实行共同财政政策的统一,自治都更可能是一种趋势,因为自治能触发地区之间要素的流动,引起地区之间有成本的财政竞争。资本将会转移到税收最低的地方,而劳动会转移到净收益最高的地方。就像地方公共财政理论中讨论的那样,在许多联邦体制中,税收是一个主要问题。这样民主体制下选民的选择,将取决于自治条件下财政竞争的成本与成为单一国家的一部分之后效率所得之间的对比。如果统一的效率所得很高,或者是要素流动的可能性很低(例如,如果在地区之间劳动力不能流动,而资本的流动性很低),则自治将会成为更受偏好的选择;如果尽管统一的效率所得很高,但潜在的大规模资本外逃将导致联邦制国家内各个地区之间进行大规模的财政竞争,则不实行自治的统一会更受欢迎。[3]

四、在分离有可能的条件下,民主会导致过多国家的产生 新政治经济学指出,随着一个国家人数的增加,人均的政府成本(或者政府提供的公共物品的人均成本)会下降。然而,随着一个国家变得越来越大,人们与其政府之间的距离(既有喻意上的也有字面意义上)也就增大了,这表明实际的与意愿的公共物品供给之间不那么匹配。因此,如果按照公共物品的提供来定义一个国家,则可以认为一个国家的规模反映了这样一种基本的权衡取舍:一方面,一个大的行政管辖区在供给公共物品方面能够得到较大的规模经济,也能够把税收竞争所反映的外部性内部化;另一方面,行政管辖区越大,公共物品的选择与辖区内居民的偏好相配的程度就越低。而“在地方公共财政理论中,对公共物品供给的‘特殊性’要求,是形成一个社区的重要决定因素。这两方面之间的最优权衡取舍,将决定国家的最优数目。”[3]新政治经济学探讨了具体的政治机制———民主对这种权衡取舍的集体选择对国家统一或分裂的影响。在新政治经济学看来,民主是一种处理冲突的制度,在分离可能的条件下,民主会导致过多的国家产生。这是因为:第一,既要获取公共物品供给中的规模经济,又要满足在地理上不同的人群对公共物品的偏好,避免公共物品供给中的“偏好误识”,一个国家(尤其是大国)必须以转移支付补偿远离政府所在地的个人,但是这种转移支付在民主制度下并不会被多数裁定规则所支持。在没有转移支付的情况下,在分离可能的情况下,远离政府所在地的个人会选择形成自己的国家,虽然这会导致大量的国家产生这种次优结果,但是这个结果代表了这样一个一般观点:对公共物品的不同偏好,是期盼分裂的一个重要经济决定因素。第二,民主是一种分散的决策行为体制,它为所有的政治力量提供了追求各自利益的机会。在每一个已经存在的、受到分权的民主化压力重新划定边界以满足辖区内居民公共物品偏好影响的国家中,“如果按照多数裁定规则批准变革的话,就可以创造一个新国家,或者消除一个已经存在的旧国家,一个可供选择的方法是一群人能够从已经存在的国家中脱离出,并且当他们全体一致地投票打算组成新国家时,就能够组成一个新的国家。”[3]因为民主似乎是这样一种制度,在此制度下,每个人都做他认为是最佳的事情,然后投出骰子看最终结果。[5]因此,民主内生着不确定性,最终的结局是由参与竞争的各种政治力量的行为决定的,虽然要推导出分权化的民主对国家统一或分裂的影响是非常复杂的,但是,必须看到政治民主对国家统一或分裂的潜在影响。

五、再分配与风险分担有助于国家的统一 新政治经济学认为,虽然再分配在每一个国家中都是政治争论的主要领域,在民主的多数裁定规则下,再分配得不到支持,跨地区转移支付还是导致富裕地区与贫困地区分裂的激励,但是,国家水平上的再分配与风险分担,对于一个国家的稳定和统一具有重要的意义。因为再分配(尤其是转移支付)会要求在一个财政机构下将不同的地区联合起来组成单一的财政管辖区,从而在更大的范围内分担各种外在冲击风险,从而抑制在风险冲击下地区分裂的倾向。那么,在民主的体制下,国家内部的再分配与风险分担可行吗?是什么样的制度安排可以实现这种再分配与风险分担?在新政治经济学看来,如果说国家之间的再分配与风险分担在政治上是不可行的,那么实践证明,国家内部各地区之间的再分配与风险分担,在有效的制度安排下是可以进行的,这种有效的制度安排就是财政联邦制。新政治经济学分析了财政联邦制在再分配与风险分担方面的好处。在经济学中,财政联邦制是指国家的职能不是由中央政府或地方政府独自履行,而是由它们在合理分工、鼎力合作的基础上共同完成。为此,各级政府在财权和财力上拥有一定的独立性和自主性,但上级政府应当对下级政府提供补助。财政联邦制的具体形式是分税制,各级政府在明确划分支出责任的基础上,按照事权与财权相对称的原则,结合税种的特点,划分税收收入和管理权限,再辅之以转移支付手段的比较规范的分级财政制度。财政联邦制的核心原则之一是集中再分配,财政政策的再分配职能(即累进税和转移支付)集中在中央(联邦)政府手中,否则再分配就会变得无效。[6]萨克斯和萨拉-伊-马丁(Sachs and Sala-i-Martin)从经验研究的视角出发,分析了美国的财政联邦制通过再分配与遭受冲击地区之间的风险分担关系。[7]具体来说,他们探讨了在给定的转移支付制度下, 1美元对地区收入的不利冲击,可以使该地区的可支配收入下降多少。他们将美国分为9个在经济上不同的地区,估计了1970—1988年间的两个弹性:一是税收弹性,衡量的是地区收入增长1%时,交纳给美国财政部的税收增加的百分比;另一个是转移支付弹性,衡量的是地区收入减少1%时,从美国财政部得到的转移支付增加的百分比。他们的分析表明,这些弹性是不同的,而且对估计方法也很敏感。

不仅如此,他们还发现这些弹性通常是比较大的。总之,他们发现:一个地区的人均可支配收入每下降1美元,就会引起联邦税收下降34美分,转移支付大约增加6美分。也就是说,对收入的1美元的不利冲击,仅使地区的可支配收入下降大约60美分,大约1/3—1/2的冲击被联邦的税收转移支付系统所吸收。他们进一步指出,这一数字在很大程度上反映了美国累进税收转移支付系统中非相机抉择的那一部分,但不包括为减缓严重的一次性冲击而给予的一次性大规模的转移支付。这些数字表明,在一个设计完善的联邦制财政体制中,国家一级的转移支付对于风险分担来说是相当有效的。[3]

六、结论与现实意义 显然,影响国家统一或分裂的决定因素远不止新政治经济学所论及的收入分配差异、要素流动性、地区自治、分权化民主、再分配与风险分担,民族、文化、历史传统、宗教信仰等都可能在国家统一或分裂中起到显著的作用,因此,新政治经济学关于国家统一或分裂的决定因素的分析是不全面的。而且,新政治经济学产生于西方发达国家,它关于国家统一或分裂的决定因素的分析,隐含着西 方社会的价值观念和意识形态,一些具体观点也是值得商榷的。例如,新政治经济学认为,在各地区财政政策不一致的情况下,维护国家统一的结构形式最好是地区自治基础上的联邦制,这一观点是我们必须予以注意并加以甄别的。实际上,一个国家的结构形式(单一制还是联邦制),取决于国家的政治、经济、文化、地理、历史、民族和管理技术等因素,并随着历史的发展而变化。

新政治经济学关于国家统一或分裂的上述一系列分析,其基本观点是正确的,对于我们维护和追求国家统一具有现实的借鉴意义: (1)必须重视地区之间收入分配差异对国家维护政治统一的影响。(2)实现国家统一必须促进要素的充分流动。新政治经济学的分析表明,要素的充分流动有助于消除国家统一的政治障碍,因此,为实现祖国的早日统一,必须进一步采取有效措施,消除资本、劳动力、技术等要素流动的障碍,促进海峡两岸经济要素的充分往来。(3)地区自治是构建统一国家的一种政治安排。虽然我国不需要也没有必要建立地区自治基础上的联邦制国家,但是,民族区域自治的实践、香港、澳门回归的事实表明,单一制国家中某些区域自治是可行的。因此,在“一国两制”的基础上,如何建构一种既赋予台湾地区高度自治权,又不损害国家主权集中统一的政治制度安排, 是促进国家统一必须认真研究的课题。(4)必须认真对待政治民主在国家统一或分裂中的作用。“没有民主就没有社会主义,就没有社会主义现代化”,十一届三中全会以来,我国的政治民主化取得了令人振奋的进展。随着社会主义市场经济的发展,政府逐渐退出许多市场领域,社会决策权力日趋分散,决策主体日益增多,利益出现多元化格局,为合理配置社会资源,促进生产力的进一步发展,政治民主就成为必然的选择。但是“民主内生着不确定性”,因此,不论从国内环境(受千年封建传统影响,诸侯割据)看,还是从国际环境(西方国家的“人权外交”、“民主外交”与和平演变)看,为维护国家统一,我国的政治民主化都不可一蹴而就。我国需要发展政治民主,但是我国的政治民主化只能是一个渐进的过程,党和国家的政策和法令必须主导政治民主化的方向和路径,从而抑制政治民主在国家统一中的消极影响。(5)财政联邦制有助于维护国家的统一。财政联邦制中的“联邦”一词,仅指中央政府和地方政府都拥有一定程度上的决策权,即便是在单一制国家中,地方政府仍然拥有财政决策权,只是权限较小而已。换句话说,并非只有联邦制国家才能实行财政联邦制,从效率原则出发,单一制国家的财政体制也应当尽量体现财政联邦主义的精神。[8]因此,在进一步完善我国分税制财政体制改革中,在合理划分税种选择的基础上,应该进一步改革和完善我国的转移支付制度,使财政政策的再分配职能集中在中央政府手中,从而通过国家一级的再分配和转移支付,分担各地区遭受各种不同冲击后的风险,维护国家统一。

参考文献: [1]　陈振明,黄新华·政治经济学的复兴———西方“新政治经济学”的兴起、主题与意义[J]·厦门大学学报(哲学社会科学版), 2004, (1)· [2]　方福前·西方新政治经济学述评[J]·教学与研究, 1999, (3)· [3]　阿伦·德雷泽·宏观经济学中的政治经济学[M]·北京:经济科学出版社, 2003·647, 684, 678, 692-693, 680,695, 700· [4]　BOLTON, P·,G·ROLAND·The Breakup ofNations: A PoliticalEconomyAnalysis[J]·Quarterly Journal ofEconomics,1997, 112, (4)· [5]　普沃斯基·民主与市场[M]·北京:北京大学出版社·2005·2· [6]　C·V·布郎, P·M·杰克逊·公共部门经济学[M]·北京:中国人民大学出版社, 2000·233· [7]　SACHS, J·,X·SAlA-i-MARTIN·FiscalFederalism andOptimum CurrencyAreas: Evidence forEurope from theUnited State, inM·Canzoner,i V·Grill,i and P·Masson, eds·, Establish a Central Bank, Issues in Europe and Lessons from the U·S·[C]·Cambridge:CambridgeUniversity Press, 1992· [8]　朱柏铭·公共经济学[M]·杭州:浙江大学出版社, 2002·343·