刘志勇：基层人民法院在推进司法体制改革中存在的问题和几点意见

习近平总书记在党的十九大报告中指出“要深化司法体制综合配套制度改革，全面落实司法责任制，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。”近年来，基层人民法院在贯彻落实改革措施中不断探索创新，力争实现效果最大化，但是依然有诸多新问题、新矛盾产生。本文以陕北Z县人民法院为分析样本，审视改革过程中存在问题，分析原因，并提供几点建议和意见。 

一、基层法院推进司法体制改革的现状 

（一）Z县法院基本情况

图一 Z县法院各类编制分布图

——Z县法院现有队伍情况。Z县法院现有内设机构16个，工作人员124人，正式干警79名，临聘人员45名（年龄结构为30岁以下16人，30岁至45岁84人，45岁以上13人）。其中，中央政法专项编制57人，地方事业编制13人，工勤人员9人。共遴选出员额法官19人（四级高级法官2名，一级法官10名，二级法官4名，三级法官3名），占中央政法编制比例为33.33%，正式干警比例的23.17%。司法警察法警11人，占正式干警比例的14.1%。本科及以上学历74人，占总干警人数的65.5%。中共党员52人。退居二线和退休干警34人。

图二 Z县法院2015年—2018年（1-9）月份

受理案件和审执结情况

——Z县法院案件审理情况。2017年，Z县法院共受理各类案件2410件，较2016年、2015年同比分别增长29.78%和33.96%。审(执)结2355件，结案率达97.72%，执行标的兑现1.41亿元，执行标的实际到位率为80.33%。今年1-9月份，Z县法院受理各类案件2195件，同比增长12.16%，审(执)结1841件，结案率达83.87%，其中，执结各类执行案件462件，执行标的兑现14024.2万元，执行标的到位率为81.88%。

（二）司法责任制改革的落实情况

——深入推进人员分类管理改革。Z县法院参照上级法院规定，按照建立符合审判职业特点、突出法官主体地位的改革要求，制定《Z县法院人员分类管理办法（试行）》，科学划分法院人员类别，明确岗位设置，促进审判资源的科学调整和优化。一是深化法官员额制改革。坚持突出政治标准，看重工作实绩，采取 “一对一”谈心、意见征求、民主测评、考核、考试等多种方式相结合的方式，严把资格审查、专业考试和综合考核三道关口，经陕西省法官遴选委员会审核批准，遴选出两批19名员额法官。二是优化人力资源配置。科学组建办案团队，实行全员定岗定责，确保各类人员履职尽责，入额法官全部调配到审判、执行岗位。同时，结合不同审判领域、案件类型、案件难易程度和法官工作量等综合因素，合理设定员额法官办案任务，在全院范围内进行科学调配。2018年1-9月份，19名员额法官人均办案数达115件，审判效能进一步得到释放。三是激发队伍整体活力。坚持正面激励与反向约束有机结合，加强过程管理，细化考核奖罚机制，制定《法官、审判辅助人员绩效考核和奖金分配实施细则》。落实法官单独职务序列管理，完成员额法官职级套改和工资改革，启动员额法官等级按期晋升和择优选升。对因暂不具备遴选资格条件等客观原因而没入额的法官，采取思想疏导，调整岗位等举措，不断调动其工作的积极性。员额制改革以来，Z县法院将3名未入额的法官调配至速裁中心，参与到民商事案件的速裁和调解工作当中，今年1-9月份，共调解案件362件，占全院民商事案件26.79%，既缓解了当前法院办案压力，也激发了他们的工作热情让他们看到希望，争取以后入额。

——扎实推进司法责任制改革。围绕“让审理者裁判，由裁判者负责”的改革目标，Z县法院积极探索构建新型审判权力运行和监督机制。一是实行独任法官、合议庭办案责任制。突出法官主体地位，保证裁判权责一致，实行“谁办案、谁裁判、谁负责”。落实院庭长办案职责，将其编入审判团队实质性办理重大、疑难、复杂案件。今年1-9月份，院庭长办案1338件，占结案总数的72.68%。优化审委会工作职能，限缩审委会讨论案件范围，建立审委会讨论案件过滤机制，今年1至9月审委会研究案件13件。建立刑事、民事、行政和执行专业法官会议机制，为独任法官、合议庭正确适用法律提供咨询参考，促进法律适用统一。二是构建新型审判模式。积极探索“法官+法官助理+书记员”的新型审判团队组合模式，根据入额法官人数，按照1:1:1模式，共组建审判团队9个。明确法官、法官助理、书记员工作职责，规范审判团队工作流程。审判团队实行扁平化管理，独任法官与合议庭为审判团队的审判管理主体，行使法定的审判流程管理和控制权，并承担相应的审判责任。三是强化审判监督管理。出台《Z法院违法审判责任终身追究办法》和《Z法院规范院、庭长审判管理权、审判监督权实施办法》，实行案件质量终身负责制和错案责任倒查问责制，制定推动院庭长监督管理方式由定案把关向流程管控、宏观管理转变。推行类案检索强制报告制度，防止法官员额制改革后出现“同案不同判”现象。围绕“纪律作风大整顿”活动，紧盯领导干部和执法办案，严肃督察问责，今年以来已通报批评、警示训诫、约谈9人。四是狠抓审判质效提升。逐级签订《案件质量目标责任书》和逐月制作印发《审判管理通报》，采取“每周一提醒、每月一通报、每季一点评”的方法，不断夯实“管理到人，责任到位”的审判管理体系。对结案任务和审判质效落后庭长及承办法官进行约谈、问责，形成随时监测、随时督察、随时整改的氛围。围绕“办案质效大提升”活动，从立案登记分配、审限执限管理、司法责任落实、司法行为规范、司法个案监督到诉讼服务、智能化建设等各方面开展专项整改活动，截止目前，共梳理并完成整改台账48项，有效提升Z县法院整体司法水平。

——深化司法体制综合配套改革。坚持问题导向，着力破解责任不实、合力不强、监督不力、尺度不一、激励不足等难题，以综合配套改革促进司法责任制全面落实。一是推进内设机构改革。严格落实中央编办、最高法院《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》要求，就内设机构数量、职责、名称、机构编制、人员安置分流等改革内容进行专题部署，拟定本院内设机构改革方案（草案）并上报市中院。二是推进法官助理职级套改和聘用制书记员管理制度改革。完成法官助理职级确定套改工作，制定本院聘用制书记员《管理考核暂行办法》《技术标准及等级确定、晋升暂行办法》《在岗书记员重新聘用及职务等级(档次)确定工作实施方案》，开展在岗书记员重新聘用及职务等级(档次)确定工作，现已完成第一批书记员考试考核工作。三是全面落实全市法院财物统一管理。积极协调县财政局等单位完成财物统管模式，配合县财政局明确经费划转范围、预算管理、资产管理、政府采购和非税收入等方面内容。

——强化法官依法履职保障。保障法官依法履职，是坚持权责利相统一的必然要求，也是落实司法责任制的重要保障。Z县法院立足审判工作需要，积极探索完善法官履职保障工作机制。一是建立健全法官权益保障机制。进一步加强法院办公办案安全保卫工作，确保干警和家属的人身和财产安全，对危及法官人身安全、人格尊严的言行零容忍，坚决予以制裁打击，为法官在依法履职过程中受到不当侵害提供法律保障。二是落实保障法官依法履职的规定。严格落实中央关于《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，对领导干部插手案件和司法机关内部过问案件信息落实全面记录、全程留痕、永久留痕原则，明确干预插手、过问案件信息的记录、存储、查看和处理，保障法官依法独立公正行使审判权。

二、基层法院在深化改革中存在的问题

司法责任制改革是一项系统工程，与司法人员分类管理、法官职业保障、人财物统一管理等改革，相互关联、互为依托，必须从整体上谋划推进。从基层人民法院改革进度来看，推进司法责任制改革还存在以下主要困难和问题。

（一） 政法专项编制短缺使人案矛盾更加突出 

图三  Z县法院中央政法编制核定数与案件数量增长对比图

如图三所示，在2002年Z法院的三定方案中，核定中央政法编制为49人，受理案件为230件，人均办案比例为4.69件/人；2009年，有中央政法编制52人，受理案件为890件，人均办案比例为17.11件/人；2013年，有中央政法编制55人，受理案件为1200件，人均办案比例为21.81件/人；2017年，有中央政法编制57人，受理案件为2410件，人均办案比例为42.28件/人。从2002到2017年15年间，中央政法编制年均增长为0.5人，受理案件数量增长10.48倍，推行员额制改革后，19名员额法官人均办案126.84件，增长27.05倍。 

图四  z县法院2002年-2018年人均办案数量对比图

截止2018年9月底，Z法院受理案件2195件，预估算今年案件将突破2800件，员额法官人均办案将达147件，增长31.96倍，政法专项编制严重短缺使人案矛盾更加突出（见图四）。 

（二）内设机构改革人员分流问题突出。按照中央编办、最高法院《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》要求，Z县法院内设机构改革从原来的13个内设机构（不包括3个基层人民法庭）整合为8个内设机构，相应的领导职数必然会减少，按照相关要求，未进入领导职位序列的领导分流存在较大阻力。而且内设机构改革后，原有领导超出现有的领导职数，在未来的几年甚至是十几年内，都无法提拔选用年轻的干部，这必将对法院队伍的年轻干部造成打击，严重影响队伍的稳定性。

（三）司法审判辅助人员改革不同步。审判辅助、司法行政内设机构的综合管理、服务保障对发挥审判职能机构的作用影响至关重要。因此，审判辅助机构、司法行政机构改革必须同步进行，审判辅助人员、司法行政人员的分类管理改革也须跟进。

一是法院审判队伍存在人才流失。表现为：实行法官员额制后，进入员额的法官待遇明显高于其他两类人员，原来以法官身份办案的，现在作为法官助理或书记员的司法辅助人员存在感情上接受不了不能当法官的现实，导致司法辅助人员对转岗任职的积极性不高，有的甚至从法院队伍中流失到其他部门或其他系统。

另外，一些有法官资格但因年龄或身体等原因长期不在办案一线的人员，已经不能适应新形势需要，如果让这部分人员退出法官队伍，其从感情上很难接受，也会在法院内部形成不稳定因素，造成法院审判力量的削弱。

二是地方事业编制、工勤岗位职业保障不健全。为有效应对“案多人少”矛盾，近年来在地方党委的大力支持下，为法院队伍补充了大量的地方事业编制及工勤岗人员，为审判事业做出巨大贡献。随着改革的统筹推进，这些人员改革政策未定、职业前景不明，不能享受绩效考核奖金等改革红利，在人财物统一管理过程中，也未将这部分人员纳入统筹管理，缺乏相应的财政配套性制度安排保障，严重影响这支队伍的稳定性。

三是司法行政工作压力剧增。司法行政编制若控制在12%以内，将会影响正常工作开展。长期以来，部分优秀法官从事着研究、管理等行政工作，随着员额制的实施，很多人都将会选择“法官”职位，导致管理研究岗位优秀人才缺乏。以Z法院为例，现有政法编制57人，折算下来司法行政人员为7人，除去领导职务，仅有1名中央政法编制（负责档案管理）和2名事业编干警（分别负责宣传与办公室行政事务），工作压力可想而知。

四是社会化服务购买难制约改革步伐。最高人民法院周强院长多次强调，要充分发挥好社会化服务购买优势，促进司法改革向纵深推进。但是在中西部经济欠发达地区，由于薪酬、编制、婚姻、家庭等综合因素，在同等经费保障条件下，工作环境较发达地区相对落后，导致招不来服务机构，人才留不住。且后勤服务保障工作和聘用制书记员管理完全依靠法院，不仅没有明显提高后勤服务保障的质量，反而进一步增加了法院的行政性事务。

（四）放权不放任，监督不缺位有待进一步加强。如何妥善处理法官依法独立履职与院庭长管理监督之间的关系，成为改革实践操作中的难题。独任法官是否有能力独立审理好重大疑难案件，处理结果是否公平合理，是否能真正做到定纷止争还有待实践检验。一方面，按照司法责任制改革的总体要求和Z法院《法律文书签发暂行规定（试行）》的相关规定，改革后打破业务庭格局，各合议庭、独任法官都有自己的案件签发权，缺少经验丰富、业务素质高的庭长和主管院领导把关，各合议庭之间容易造成各自为政，相同案件不同判决结果的情况发生，影响案件质量进而影响司法权威。另一方面，最高院规定“审判员独任审理的案件，裁判文书由独任审判员直接签署。”这就意味着独任法官的选任将直接决定审理案件的质量，必须是有着丰富审判经验的法官才可以担此重任。而基层法院目前的情况是，因受理案件逐年上升，数量激增，员额法官中央政法编基数则是采用2013年（至2017年仅增长2名）的，与目前案件激增比严重脱节。同时，由于部分新招录进来的青年法官，审判实践经验并不丰富，让其独自审理案件处理相对简单案件还可行，但对于稍复杂、疑难的案件应对能力较差，无法担任独任法官，使得独任法官的选任成为难题。

（五）配套性改革制度尤其是加强法官职业保障方面的举措亟待建立完善。一是法官工作压力大、职业风险高，一些当事人及其近亲属因对案件裁决结果不满而扰乱法庭秩序，指责、辱骂、甚至殴打、伤害法官的现象仍有发生，法官的人身安全和财产安全时常受到威胁，职业风险越来越大，而相应的职业安全保障仍需加强。仅2017年，Z县法院就发生3起当事人发表不实言论诽谤中伤法官事件。随着审判业务急剧上升，各类职业病症高发，先后有邹碧华、刘改幸等同志倒在审判执行岗位上。加之来自舆论、互联网、信访等方面工作的压力只增不减，法官在办案过程中，难免会顾虑重重，放不开手脚，无疑阻碍了法院审判工作和执行工作的有序开展。二是保证改革后法院人员收入不下降并略有提高，是中央、省委多次强调的政策要求。但是，如何保证改革后法院人员收入不下降并略有提高，需要在制度上予以明确。三是实施法官单独职务序列改革后，原与行政职级挂钩的住房、医疗、差旅等待遇保障如何落实尚无明确文件依据。

三、深化司法改革的几点意见和建议

一是动态调整，适当提高基层员额法官的数量比例。探索建立根据辖区人口、经济、矛盾纠纷等综合因素，核定基层法院中央政法专项编制数与案件数量比例系数，动态调整员额法官数量比例机制。建立以中院为单位的数据比对库，每年进行数据比对，汇总后上报省高院，重新核定应当增加、减少的中央政法编制和员额法官比例，均衡法官办案数量。建立有效的员额制进入、退出考核机制，要综合考量办案能力、办案水平、办案实绩，对已进入额，但不能胜任的员额制法官，应当及时退出员额；对年富力强、有担当、办案实绩突出的年轻法官，及时纳入员额法官队伍，构建“能上能下、能进能出”的常态化运行机制。

二是勇于探索，立足实际创新司法责任制改革举措。要充分发挥主观能动性，深入研究，创设出符合实际情况、适应本地经济社会发展需要的改革举措。要根据实际情况进行合理的审判团队配置，做到既能满足法官精英化的要求，又能缓解办案力量不足的问题。要进一步明确院庭长的审判职责与管理职责，尽量减少院庭长的行政事务，使其有更多精力专注于审判工作；要不断规范院、庭长行使审判管理和审判监督权的范围和方式，解决好放权后如何有效监督的问题，强化院庭长审判管理和依法监督职责，严格落实案件质量终身负责和违法审判责任追究机制，切实把司法权关进制度的笼子里，实现集体负责与个人负责相统一。要不断向信息化建设要改革成果，充分发挥裁判文书制作系统、比对系统、类案检索系统的优势，强化信息化技术的使用比率，努力将案件的审判质效提升到新高度。

三是科学规划，积极构建权责利相统一的保障制度。既要严格依纪依法追究法官违法审判责任，又要充分保障法官依法独立履行审判职责；既要实行法官办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，又要切实加强法官依法履职保障措施。一方面，探索提高法官职业荣誉感的路径，增强法官对事业的责任感和使命感。完善审判风险保障机制，充分保障法官依法行使审判职权。严厉打击侵害法官人格尊严、损害法官名誉、侵害法官及其近亲属人身财产住所安全等违法犯罪行为。另一方面，完善审判辅助人员的配置与保障，加快审判辅助人员的配套改革。从顶层设计出台相关政策文件，探索建立法官助理“以委任制为主，以聘任制为辅”的管理方式，聘用部分法官助理，既充实法官助理队伍，又缓解当前法官助理紧缺的压力；再一方面，强化地方事业编人员的管理，采取“横向交流，纵向晋升”的模式，对现有事业编书记员建立相应的绩效考核机制，将工作成绩优异、表现较好的地方事业编书记员转为委任制，拓宽其晋升空间，稳定书记员队伍。同时，主动协调地方党委，对不适用人员进行转岗交流，继续为党的事业做贡献。最后，严格绩效考核机制，用好“鼓励激励、容错纠错、能上能下”三项机制，坚持“能者上、庸者下、劣者汰让”的鲜明用人导向，让有本事、作风硬、善作为、能力强的法官干警有施展拳脚的舞台，重新焕发审判队伍新生机。

四是强化培训，完善法官队伍综合能力提升机制。要持之以恒地加强对法官法律业务知识的培训，积极支持干警参加业务培训，主动聘请法律专家、资深法官，有针对性地举办专业知识讲座，经常性地对新颁布的法律、法规组织学习。重视对法官文化素养的提高，积极倡导干警利用业务时间自学。加强同高等院校的合作交流，保障在职干警考取博士、硕士研究生的脱产学习，对考取法律硕士以上的干警，在时间、经费等方面优先给予照顾，并对成绩突出者给予奖励。在力所能及的范围内设立图书室，配备法律书籍和历史人物、政治、经济、文学等多方面的资料，供大家在业余时间学习，营造出别具一格的法院文化氛围。

五是统筹兼顾，协同推进司法体制改革各项任务。要按照司法责任制要求确定法官员额，合理设置法官、司法辅助人员和行政人员的比例，明晰各类司法人员工作职责。探索由“市中院主导招聘委派，基层法院考核”的新型社会化服务购买模式，采取集约化办理送达等事务性工作，将法官从事务性工作中脱离出来，专心于案件的庭审、合议、裁判等审判核心事务，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，不断将司法改革和司法事业向纵深推进。