关于当前高校学生和流动人口选举权与被选举权如何保障的思考

常德市人大常委会研究室 陈志辉

根据中华人民共和国宪法第三十四条和选举法第三条规定：中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。因此可见，选举权和被选举权是宪法和法律赋予每一个公民的、当然的、基本的政治权利之一。目前，我省正值换届选举之机，选举权利能否充分行使与保障的问题，已经成为社会各界广泛关注的焦点，特别是高校学生、流动人口等易被忽视或边缘的特殊群体的选举权与被选举权如何保障的问题尤其引人注目。在一定意义上来讲，这一问题的解决程度，反映着公民权利和民主制度的实现程度。

一、关于高校学生

根据教育部官方网站2015年公布的数据，湖南省现有高校124所。据测算，现有在校学生超100万人（2016年，教育厅发布数据，我省有高校毕业生34.4万人）。而根据现行入学年龄和学制要求，这100多万人应完全可以不受某些因素限制，平等的依法行使自己的选举权和被选举权。大学生作为一个具有多重身份的群体，既是接受科技文化知识的主力军，同时又是建设国家的预备军，既应努力学好知识，为将来服务社会储备能量，又要依法行使自己的权利，在实践中总结政治经验，逐渐接任参与治理国家的重任。因此，这类被称为天之骄子和未来主人的选举权利行使的问题，更应高度重视，一一解剖，精准施策

（一）现状

1、选举权保障不充分。大学生作为受高等教育的群体，虽然社会经验、政治理想以及个人抉择能力不是很强，但是其自身具有完全行为能力，具有完成选举的能力，能够有意识、有目的的选出代表自己利益的代表。理论上是这样，但是应试教育选择的结果和我国的法制建设的滞后，导致大学生对自身的选举权及其他权利依然不够重视，法律意识仍然淡薄，对选举制度不够关心和了解，一般不会主动参与选举活动。由于高校学生自己放弃了自己的权利或者自己的权利被别人私自挪用，最终参选率和当选率很低。大学校园作为独立选区，年满18周岁的学生都拥有选举权的资格，但是其选举权并没有得到公平的行使。在某些大学里，选举人大代表以及学校内部各种学生组织，据了解，仅仅是完成一个程序。在选举中，一项权利的侵犯往往伴随着其他权利的侵犯，在对选举对象个人能力、个人作风、政治理想等几乎不了解的情况下，学生盲目的选择代表，这种形式的选举，首先已经侵犯了学生的知情权，其次也是对学生选举权的滥用。

2、被选举权实现不容易。代表是一种职务、一种身份、一种荣誉，无论是哪一级、哪一类选举，资源稀缺，特别珍贵。因此，在代表名额的分配上、候选人的产生上，学校作为一个普通选区，一般不会提名学生作为人大代表的候选人，学生从一开始就没有机会和能力去与学校老师、领导竞争，从一开始就成了弱势群体。如果有政治意愿、政治热情和奉献精神的高校学生想当选，途径只有通过“另选他人”的方式当选，难度极大，并且各级选举组织严格控制此类情况出现。所以，在校大学生想要当选难度可想而知。如想当选，就必须加大个人宣传，扩大知名度，以使选民通过在‘另选他人’处填写自己的名字，这就相应的增加了大学生当选人大代表的成本”。同时，对于“独立候选人”和“非组织安排的宣传”也是各级选举组织不允许出现的。选举权尚且保障不到位，被选举的可能性就极其渺茫。

（二）原因

1、社会民主意识淡薄。一是受教育的影响。大学生在入学之前，虽然我国的法制建设在不断加强，但是传统文化的影响、教育的影响，“多一事不如少一事”，使得许多人对自己的法定权利宁肯自愿舍弃，也不愿意采取正确的渠道维护自己的权利。我们的学生面对这样的环境，哪怕在学校里学习了法律知识，政治教育，在实际生活中也没有办法去实践、去体会。二是受网络的影响。当前，网络信息异常发达，各类新闻充斥网页，快速传播，大学生获取的新闻、信息，绝大部分来源于此，加之大学生涉世未深，判断能力较弱，对于普通网络的信任度远大于官方媒体，两者之间存在的差异，使得大学生对法律制度和社会公平存在着许多困惑。特别是当前，本应由全民参与，共同实践的一些中央、省委加强和改善民主制度、人大制度的文件被过度神秘化、机密化，人大选举制度及选举程序的不公开化、不透明化，使得这些高校学生即使按自己的主观意愿去行使选举权，最终也选不到代表自己利益的代表，所以对自己的选举权不珍惜。

2、学校民主土壤贫瘠。在大学里，存在着团委、学生会等很多学生自我管理、自我服务的组织，在这些组织领导的选取中，学生本应该根据自己的意愿来选择代表自己的声音的代表担任干部。但是，据了解，现在一些高校的实际情况是，有让学生自愿投票选择的形式，却没有让学生自觉推选代表的机会，选举成了一个过场、一种形式，最终还是老师一句话决定，这使得学生对学校的选举制度失去了信心。并且一些老师的各种托词，让学生的选举权不仅得不到实现或者自己所认可的学生代表竞选失败，而且让这部分学生更加厌恶这种选举方法。所以，权利回归才是正确的选择。在学校深耕民主土壤，不仅有利于学生对选举制度的信任，更有利于我国的社会主义法制建设。

3、学生民主实践缺乏。我国的大学生长期处在一种要求服从、缺乏权利意识的环境下，对于参与政治事务、关心国计民生的积极性不高。据网络搜索，2011年、2012年、2013年全国各级人大换届选举的时候，极少数地方大学生当选人大代表，都以“首次”、“先例”进行了大幅报道，可见目前高校学生当选的机遇、次数是什么情况。谁都不能怀疑高校学生的爱国热情，但谁又在极力维护学生的民主权利？从这些少数当选代表的情况来看，我们还是不难发现，高校学生当选代表仍然停留在基层代表、直接选举的代表。能够当选就是一种进步，但民主实践的机会、实践的层级，我们在客观环境上仍然受着制约，难以突破，所以要更加注重保护大学生的选举权与被选举权。

（三）建议

1、建立专门制度，尊重高校学生的选举权利。《刑法》第一百四十二条规定：“违反选举法的规定，以暴力、威胁、欺骗、贿赂等非法手段破坏选举或妨害选民自由行使选举权和被选举权的，处三年以下有期徒刑或者拘役。”但是无论从这个法条的自身还是对它的解释，都没有办法惩治和约束学校里在选举过程中的一些“潜规则”和违背民意的现象。现行的《普通高校管理规定》在对大学生的权利与义务规定中，也没有明确指出大学生所拥有的权利，只是简单的一笔带过，致使大学生的选举权以及其他权利处于边缘地带，没有一种专门来保护大学生合法权利不受侵犯的条例。由此看出，保障大学生合法权利的相关法制体系还有待加强。

2、构造民主平台，培育高校学生的民主权利。大学生在校园生活时，存在着的那些民主选举，比如学生会、团委会的换届选举或评比荣誉，虽不是参与国家政治，但是能够让大学生感受到自己拥有选举权。所以，这就要求学校管理者、学校老师在组织选举或者评比荣誉时，“不仅要主持正义，而且要人们明确地、毫不怀疑地看到是在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的。”一个公开透明的选举程序，使大学生能够清楚地看到当选人怎样从自己身边一步一步走到最后，这样既能够增强大学生对公平的选举制度的信任，也能够调动大学生参与其中的积极性和自我勉励，不断的向前努力奋斗。

3、出台刚性规定，保障高校学生的民主权利。无论是直接选举还是间接选举，各级选举委员会，从依法、广泛、可行的角度出发，探索出台明确规定：一是在名额分配上要有明确。各级人大在制定选举办法时，可以明确在一定规模或一定区域的高校学生中至少产生一名同级人大代表。二是在选区划分上要有明确。让高校成为单独选区，解决学校与社会融合度不高的问题，让更多的学生体会到行使选举权和被选举权是一件光荣和神圣的事情。三是在提名推荐上要有明确。针对高校特点，引入竞争机制，让最终提名人选拥有最广泛的代表性。

二、关于流动人口

省人大常委会副主任韩永文在2016年省委人大工作会议上指出，流动人口参选问题是换届选举中的一个难题。说是“一个难题”，笔者理解，一是实际操作与要求相比确实有难度，让工作人员为难；二是组织不好政治影响大，让各级领导为难。据省卫计委官方网站提供的数据显示“湖南是流动人口大省，也是流出人口大省，截至2015年9月30日，全省人口总数达7326万人，流动人口 1518万人，占总人口的21%，其中跨省流出人口1033万人，跨省流入44万人，省内流动人口440万人。流动人口作为社会转型时期出现的一个数量庞大的新兴群体，已经成为我国社会政治稳定、法制建设中的一支难以忽视的力量。所以切实保护和实现流动人口的选举权利是当前迫切要解决的问题。

（一）法律规定

1、选举法第二十六条规定：选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效。每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民，予以登记。对选民经登记后迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单；对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。

2、《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会直接选举的若干规定》第九项规定：选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。

由上述规定可知，流动人口行使选举权的途径有两个：一是在户籍所在地参加选举，二是在现居地参加选举。

（二）尴尬现状

1、当选数量少。今年换届，省里关于代表结构性的要求指出，要进一步增加一线工人、农民、专业技术人员的比例。这为流动人口当选代表提供了政策依据，但是实际选举中，流动人口当选非户籍地人大代表不仅湖南鲜见，全国也为数不多。百度搜索信息：2006年底，在湖北省荆州市沙市区人大换届选举中，来自重庆忠县的农民工向世洪以得票率88．59％当选为沙市区人大代表。2008年1月21日，广东省十一届人大一次会议第三次全体会议经无记名投票，依法产生160名全国人大代表，其中在佛山市新明珠建陶公司打工的四川籍农民工胡小燕，成为第一批当选全国人大代表的农民工。

2、参选热情低。目前，流动人口参选热情都比较低，原因主要有两个：一是对于户籍地而言，流动人口长期在外工作生活，对老家候选人不认识，不知道，不了解，就算行使了自己的选举权，那也只是履行一个程序。同时，若是自己想参选，因一时人事生疏，当选人大代表的几率大大降低。二是对于非户籍地而言，当地政府为流动人口参选尽管提供了诸多便利条件，但流动人口中大多数人政治自我参与意识不强，公民民主意识不强，对政治态度冷漠，缺乏政治责任感，这就在一定程度弱化了流动人口对选举权利的重视。

（三）主要原因

1、户籍制度是樊篱。流动人口选举权利之所以在异地得不到很好的实现，最根本的原因就是我国长期实行城乡分治的户籍制度。正是这种长期的城乡二元制结构使流动人口的政治参与受到流入住地的排斥。改革开放以来，我国现在的城市管理依旧是以户籍制度为基础，流动人口或者暂住人口在政治权利的实现上一直遭受排斥。

2、选举制度有限制。一是代表名额分配上有限制。依据选举法第十一条、第十三条、第十四条可知，我国在分配地方各级人大代表名额时主要是以当地的人口数量来确定的，而辖区的人口数量是与户口挂钩的，所以不管人口大量迁入或迁出都不能影响到代表名额。二是选区划分上有限制。依据选举法第二十四条可知，选区是和居住状况、所在单位是密不可分的。在选举实践中，划分选区的方法是居住状况和工作单位相结合的方法。农村选民的居住地与生产单位所在地一致，所以在户籍所在地选区参加选举。

（四）改进设想

1、加快城乡户籍制度改革。在人口大规模流动的情况下，户籍制度的严格限制，加上选举制度改革的滞后，使流动选民居住地的改变与选举权实现所要求的固定户籍地之间形成了严重的倒挂，从而阻碍了流动选民选举权与被选举权的实现。因此，不断改革城乡分离的二元户籍制度，把公民居住和迁徙自由的权利归还给公民，促进城乡融合和城乡一体化建设，对于保障流动选民选举权与被选举权有着非常重要的意义。在户籍制度改革的过程中，应增强公民意识和平等观念，推进城乡一体化建设；应取消一切附加在户籍制度上的其它功能和公民之间的歧视性制度，恢复户籍制度本来的人口统计管理功能和人口登记功能；应针对选民流动日益频繁的现实情况，按居住地人口而非户籍地人口分配人大代表名额。

2、推进城市自治制度改革。在城市自治层面，要保障居住在社区的流动人口平等享有选举权与被选举权。第一，要注重将社区居民参与社区政治活动的行为逐步规范化和制度化，通过民主程序和法定程序形成相应的规章制度，形成完备的社区居民参与机制，充分调动社区居民参与社区自治建设的积极性和主动性。第二，要以居住地为原则，吸纳社区范围内的全体居民共同参与，并注重社区自治的规章制度建设，形成社区居民共同参与的机制，从而增强社区的利益整合力度，发挥社区的社会融合功能。第三，要吸纳符合一定条件的流动选民参与社区居委会选举，同时合理安排居委会选举时间，便于流动选民参与社区选举活动。

3、推进现行选举制度改革。我国实行的是直接选举与间接选举相结合的选举制度。流动选民作为其居住地或工作地的建设者和城市生活的重要主体，应当参与到当地政治生活之中，也应当具有与当地其他公民平等的政治权利与政治义务。随着人口流动的加剧，原先在计划经济体制下比较稳定的社区居民的组成和结构发生了重大变化，以户籍所在地作为行使选举权与被选举权的代表制度已经不适应代表制度本身的要求。在中国流动人口规模越来越大，流动人口在所在城市中所占比重越来越高的情况下，如果继续沿用传统的以户籍为基础的代表制度，由此产生的人民代表大会就很难说有效地反映了本行政区域居民的意志和利益，很难在本行政区域建立居民与人民代表大会之间有效的民意互动机制。具体而言，就是分别推进直接选举和间接选举改革。

在直接选举中：第一，应逐步放宽选区选民资格限制，让在选区工作或生活有一定时间的流动选民参与到选举中来。第二，在组织选举工作时，针对不同类型的选民，逐步完善选民登记制度，采取主动登记与自愿登记相结合原则。第三，科学划分选区，改革现有的选区划分标准，确定以居住地或工作地为主的原则来划分选区，确保流动选民的选举权与被选举权。第四，给予流动选民一定的人大代表候选人名额，并加强对流动选民候选人的推介工作。第五，适时修改相关选举规定，按居住地常住人口确定人大代表名额，保障流动选民的选举权与被选举权。

在间接选举中：第一，要在市、自治州一级、省级和全国人民代表大会代表选举过程中，根据具体情况和实际需要，为流动选民分配一定比例的人大代表候选人名额，确保在各级人大代表中有一定数量的流动选民的代表。第二，要加强对流动选民中人大代表的教育培训工作，提高他们的参政意识和参政能力，使他们真正能够代表流动人口的利益。

（编辑：曾环石）