地球局｜迁都那些事儿：继埃及之后，印尼迁都也迈出一步

齐鲁晚报·齐鲁壹点记者 赵恩霆

继上月埃及开始迁都之后，1月18日，印尼国会通过《国家首都法草案》，将首都从雅加达迁往东加里曼丹省，新首都被命名为“努桑塔拉”，整个迁都计划预算大约320亿美元，预计最快2024年开始搬迁。

这是2019年4月印尼总统佐科做出迁都决定以来，印尼在迁都上迈出又一个实质性步伐。作为一座千万人口级的大都市，雅加达深受交通拥堵、环境污染、地面沉降和自然灾害等问题困扰。

与印尼类似，埃及迁都也缘于大都市开罗愈发不堪重负。除了缓解首都承载压力，促进地区平衡发展、加强对边远地区控制等因素也是许多国家选择迁都的重要考量。

印尼首都雅加达（新华社）

【雅加达正在快速下沉】

数十年来，迁都这事一直都萦绕在印尼领导人和民众的脑中，相关话题不时就会出现在印尼媒体上。只是，印尼总统佐科将它付诸了实施。2019年4月，印尼政府宣布，总统佐科已经同意迁都，将首都从雅加达迁出，另寻新址。

当时，印尼即将举行总统选举，佐科正谋求连任。同年5月他赢得大选，并于同年8月在国会发表国情咨文时正式提出迁都计划，新首都将选址位于加里曼丹岛的东加里曼丹省，跨北佩纳扬巴塞尔和库台卡塔内加拉两个地区。

据日本《日经亚洲评论》报道，印尼新首都选址着重火山、地震、洪灾等自然灾害风险小，选择政府所有的土地以节省开发成本，同时临近东加里曼丹省的两大城市——首府三马林达和港口巴厘巴板，以便提供基础设施建设和物流运输支持。

按计划，迁都工程原打算在2020年至2021年期间启动，但受新冠疫情影响，相关程序一度被迫搁置。今年1月18日，印尼国会众议院通过《国家首都法草案》，将首都迁往东加里曼丹省，并将其命名为“努桑塔拉”，在印尼爪哇语中意为“群岛”。根据计划，新首都将成为国家行政中心，雅加达继续行使经济中心的职能。

新首都距离雅加达约1300公里，几乎所有土地都是由林地转换而来，总面积约2561平方公里。这一工程将耗资320亿美元，包括新建基础设施和政府办公地点，以及公务员安置设施。这笔开支中印尼政府负担19%，其余资金来自“政府和社会资本合作”模式和私人投资者，预计最快2024年开始搬迁，而整个开发建设预计将持续至2045年。

印尼是世界上最大的群岛国家，由大约1.75万个岛屿组成，领土面积（191万平方公里）和经济总量（2020年1.06万亿美元）均居世界前二十强，人口（2.7亿）更是位居世界第四。

爪哇岛是印尼的中心，这个面积只占全国总面积7%的岛屿，集中了全国一半以上的人口和经济活动。而位于爪哇岛西北海岸的雅加达，无疑是中心的中心。目前，雅加达的经济总量占全国近三成，常住人口已超千万，算上周边卫星城镇，大雅加达都市圈的人口规模达3000万。

如此稠密的人口，加上缺乏合理的城市规划，雅加达深受拥堵和污染等“大城市病”的困扰。作为东南亚第一大经济体的首都，雅加达的公共交通设施并不完善，直到2019年4月才开通运营第一条地铁，其交通拥堵程度位列世界前十。

印尼总统佐科（前）曾在雅加达出席官方活动途中遭遇堵车，他和随行人员不得不改为步行前往会场。（资料片）

交通拥堵已经成为上至总统和政府高官，下至普通百姓调侃的对象，印尼总统佐科曾在出席官方活动时遭遇堵车，不得不步行赶往会场；2018年雅加达亚运会开幕式上，佐科骑摩托车亮相，除了他个人是个摩托车迷之外，也从侧面反映出雅加达的交通现状。

而交通拥堵造成的直接影响之一，便是空气污染，雅加达是东南亚空气污染最严重的城市之一。同时，由于人口规模不断增长，大量抽取地下水用于生产生活，导致大量废水污水几乎未经处理直排河道，造成水体污染。

更重要的也是促使印尼迁都的根本原因，是雅加达正在快速下沉。这座千万人口级大都市建在沿海沼泽地带，受自然条件影响，加之全球变暖引发的海平面上升、人口众多需要大量抽取地下水等因素，雅加达北部沿海地区过去10年沉降了2.5米，以至于现在雅加达大约40%的地区低于海平面，部分地带甚至低于海平面4米。

目前，雅加达北部地区正以每年0.25米的速度沉降，专家预计，到2050年雅加达北部地区95%将被海水淹没。地面沉降导致雅加达面临海水倒灌灾害影响，加之降雨量大，城市洪灾内涝时有发生。另外，爪哇岛位于火山地震带，岛上有30多座活火山，雅加达也不得不面对火山地震灾害的影响。

雅加达北部地区地面沉降日益严重。（法新社）

在2014年当选总统前，佐科曾主政雅加达，对这座都市面临的问题心知肚明。他曾表示，雅加达作为印尼的政治、经济、金融、商业、贸易中心和最大空港、海港，负担太过沉重，在爪哇岛之外建新都意在给雅加达减负，而选址在加里曼丹岛东部海岸，意在带动印尼中东部地区发展，改善地区发展不平衡问题。

印尼政府希望把新首都打造成一座低碳和智能城市，吸引全球创新人才，重点支持制药、医疗、技术等行业发展。但迁都计划也遭遇反对声，环保人士警告，大兴土木建设新首都将破坏东加里曼丹省的生态环境，世界第三大岛加里曼丹岛上有茂密的热带雨林和丰富的野生动物。

另外，迁都将是一场耗资巨大、时间周期超长的工程，而实质性推动这一计划的佐科即将于2024年卸任，届时搬迁工作可能才刚刚开始。如何确保筹集足够的建设资金，如何保证迁都计划在佐科之后能够继续推进，都是印尼政府需要考虑的问题。

这是去年11月3日在埃及新行政首都拍摄的新外交部大楼。（新华社）

【首都搬家没那么简单】

埃及已从去年12月起开始迁都，根据总统塞西的指令，埃及政府从当月1日起迁往位于开罗以东45公里的新行政首都，开始为期6个月的试运行，约5000名工作人员已搬到新行政首都工作。媒体报道称，这是1000多年来埃及权力中心首次离开尼罗河畔的开罗。

新行政首都是塞西2014年上台以来规划的一项超级工程，耗资450亿美元，占地约700平方公里，几乎是开罗的两倍，计划容纳650万人口，包括政府机关以及外国使馆等机构，创造约200万个就业机会。

据路透社报道，埃及新行政首都建设的第一阶段包含政府行政区、商业区、大型公园和外交区，第二、第三阶段主要是居民住宅楼，新都将被打造成一座智慧和绿色城市。据美联社报道，这座城市将容纳总统府、议会大厦和各政府机构，与开罗之间有铁路连接，还将包括一个约34公里长的公园、一座机场、一座歌剧院、一座体育中心和20座摩天大楼，其中包括345米高的非洲最高大厦。

由于特殊的沙漠戈壁地理环境，人口上亿的埃及，90%的人口和城市集中在尼罗河两岸和尼罗河三角洲，而埃及乃至中东和非洲的最大城市开罗，现在人口超过2200万，预计到2050年将达到4000万规模。这导致开罗这座都市超负荷运转，人口拥挤、交通拥堵、环境污染，城市建设老旧，基础设施不足。

这是去年8月25日在飞机上拍摄的埃及首都开罗。（新华社）

或许，印尼可以借鉴埃及迁都过程中的经验，来推动本国的迁都计划。实际上，印尼政府此前进行了为期三年的调研，还曾前往巴西、缅甸、哈萨克斯坦等国探讨迁都经验。

巴西迁都可谓相关案例中的经典之一，在1960年之前的大约200年时间里，位于大西洋岸边的里约热内卢一直是巴西的首都，但作为巴西的政治、经济、商业和文化中心以及第二大工业城市，里约热内卢在人口、交通、环境等方面不堪重负，加之巴西沿海地带经济发达，而内陆地区的开发严重滞后，因而巴西政府决定迁都至中部内陆高原，并在20世纪50年代规划建设了新首都巴西利亚。

巴西利亚只作为政治中心，注重环保，建有多座卫星城分担工业等其他城市功能，不过如今巴西利亚城市人口已达280万，算上周边城镇人口则超过430万，早已远超当初规划的承载力。而且，城市规划与城市自然生长之间矛盾不断，大城市的一些“毛病”逐渐在巴西利亚出现。

这是去年2月5日，市民骑摩托车经过缅甸首都内比都街头的一个十字路口。（新华社）

缅甸是在2005年突然决定将首都和政府部门迁至内陆城市内比都的，在那之前，首都一直是最大城市和港口仰光。据称，缅甸决定迁都一方面缘于沿海的仰光过于暴露，一旦发生战事容易遭受攻击；另一方面迁都内陆有助于加强对北部地区的控制，内比都位于仰光以北约400公里。不过，面积比仰光大9倍的内比都，至今仍然很空旷。

哈萨克斯坦则是在1997年迁都的，首都从位于该国东南一隅的最大城市阿拉木图，迁往中北部地区的阿斯塔纳，后来在2019年更名为努尔苏丹——哈萨克斯坦首任总统纳扎尔巴耶夫的名字。首都从阿拉木图迁出，除了这座城市开发建设已捉襟见肘之外，其地理位置归于靠近边境地区，对这个世界最大内陆国的腹地辐射不够，而迁都至努尔苏丹有助于带动内陆地区发展，如今努尔苏丹已经是一座120万人口的中亚新兴都市。

这是2020年4月22日，哈萨克斯坦首都努尔苏丹市中心一广场因疫情被封闭，围栏标识上写着暂时关闭的通知。（新华社）

与缅甸迁都的推测原因类似，巴基斯坦早在1960年便开始建设新首都伊斯兰堡，计划将首都从南部沿海地区的卡拉奇，迁往北部毗邻克什米尔地区的伊斯兰堡。1965年，巴基斯坦首都先从卡拉奇临时迁至内陆的拉瓦尔品第，两年后正式迁入伊斯兰堡，新首都的建设历时十年。

非洲多国也有迁都史，比如东非的坦桑尼亚、西非的尼日利亚和科特迪瓦。坦桑尼亚将首都职能从沿海的达累斯萨拉姆前往内陆小城多多马，议会和大多数政府机构都已迁往，但数十年来达累斯萨拉姆依然是国家政治中心，而多多马对外几乎无人知晓。

尼日利亚将首都从沿海大城市拉各斯前往北部内陆的阿布贾，科特迪瓦将首都从海边的最大城市阿比让前往内地的亚穆苏克罗，旧都的“大城市病”是原因之一，加快内陆开发、加强对北部地区的控制也是重要考量。

我们的紧邻韩国近些年来也在迁都，首尔靠近朝韩军事分界线，人口占全国四分之一、经济总量占全国的五分之一，首尔首都圈的人口则占全国的一半，“大城市病”以及高房价等成为难题。尽管早在2003年底就已法律形式决定在首尔以南120公里处建设行政首都，并命名为世宗市，但这一计划在韩国保守、进步两派之间引发激烈争论。如今，虽有数十个政府部门迁入，上万名公务员在世宗市工作，但总统府、外交部、国防部、国会和最高法院等核心机构仍在首尔，迁都计划进展缓慢。