联防联控：大气污染防治“新常态”

    “驱散雾霾，基本上靠大风吹。”“雾霾”一旦光顾，人们便念叨着“风儿早点来”。近两年，“雾霾”天时常来袭，使我国许多地区的空气质量堪忧。

    同在一片天空下，面对严重的大气污染，任何一个人、任何一个地区都不可能独善其身。如何应对和防治空气污染危害，现已成为全社会、全民高度关注和反映强烈的重大民生问题。在已采取的各种政策措施中，加强区域之间的联防联控，被检验和证明是当前阻击重点区域大气污染的有效方式和手段。为此，社会各界及人大代表们建议，应将这种群策群力、联合防治大气污染的经验写入法律，形成长效机制。

    顺应人们的广泛要求和根据实际情况，提交十二届全国人大常委会第十二次会议审议的大气污染防治法修订草案特地增设一章，专述重点区域大气污染联合防治。相比之前新修订的环境保护法对“联防联控”所作出的原则性规定，大气污染防治法修订草案则是将之充实和细化。环境保护部部长周生贤在常委会会议上作该法修订草案说明时表示，以新修订的环境保护法为依据，草案具体条款要求建立区域大气污染联防联控机制，规定重点区域应当制定联合防治行动计划，提高产业准入标准，实行煤炭消费等量或者减量替代，并在规划环评会商、联动执法、信息共享等方面建立起区域协作机制。这就意味着，我国大气污染治理模式发生改变，将由过去属地管理向区域联防联控转变，由单打独斗向齐心协力、群策群力转变。进而言之，加强区域联防联控也将在未来成为我国重点区域防治大气污染，合力找回蓝天白云的“新常态”。

    “联防联控”呼声高

    近几年，我国大气污染急剧恶化，主要表现为全国许多大中城市、经济相对发达区域遭“雾霾”围城，广大人民群众深受空气污染之害。

    尤以2013 年最为突出，据环保部对74 个城市的空气质量监测结果，2013年我国仅海口、舟山、拉萨3 个城市各项污染指标年均浓度均达到二级标准，其他71 个城市存在不同程度超标现象。其中，京津冀、长三角、珠三角是空气污染相对较重区域。除上述三大区域之外，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》还将辽宁中部、山东、武汉及其周边、长株潭、成渝、海峡西岸、山西中北部、陕西关中、甘宁、新疆乌鲁木齐城市群纳入规划范围。这些大气污染防治重点区域共涉及19 个省、自治区、直辖市，面积约132.56 万平方公里，占国土面积的13.81%。

    对于大气污染的挑战，全社会、全民非常关心。在2013 年、2014 年全国人代会上，希望国家和政府部门采取有效措施加强“雾霾”治理和改善空气质量的呼声不绝于耳。人大代表们普遍认为，污染天气现已成为人民群众的“心肺”之患，必须尽快治理。考虑到“雾霾”天气具有明显的区域性、流动性和开放性特点，大家建议大气污染治理和改善空气质量一定要破除现有的环境保护和管理体制障碍，改变“各扫门前雪”的做法。从中央到地方要统筹区域大气污染治理，建立有效的联防联控机制，并在法律中对防治大气污染的联合措施和手段予以明确，促进大气环境好转。

    全国人大代表、中科院院士钟南山在2014 年全国人代会上向记者们表示，空气污染不能孤立来看，解决北京以至于整个华北地区的空气污染问题，从根本上说必须要北京、天津、河北、山西等省市联防联控，“光是北京行动没用，需要发动整个河北、山西的力量。”改善珠三角空气污染，“光是广州也没用，整个珠江三角洲都需要联合布控。”

    事实正如代表们所言，加强区域之间的联合防控，被检验和证明是当前阻击重点区域大气污染的有效方式和手段。拿最近的例子说，北京APEC 会议期间，为保障空气质量，京津冀等华北地区多省市步调一致，各尽其力，联防联控，采取了一系列“史上最严”的保障蓝天措施。人努力天帮忙，这些得力的措施为北京留住了“APEC 蓝”，保住了新鲜空气。拿早些时候的例子说，比如广州亚运会、上海世博会、北京奥运会等空气质量保障管理的成功经验也表明，加强区域联防联控对于改善区域空气质量是行之有效的。

    国家环保部污染防治司司长赵英民在新修订的环境保护法获得通过的新闻发布会上表示：“区域联防联控，是目前我国应对环境污染，尤其是大气污染防治方面非常重要的措施。目前按照国务院大气污染防治行动计划的要求，正在紧锣密鼓地推动区域联防联控机制运行，应该说在这方面还是取得了比较积极的进展。”

    写入法律

    在社会各界的期待和经验积累的基础上，“联防联控”机制顺利写入大气污染防治法修订草案。据悉，该草案特地增设一章，专述重点区域大气污染联合防治。目前，该草案已提交十二届全国人大常委会第十二次会议初审。

      全国人大代表钟南山        王毅委员           辜胜阻委员

    草案规定，国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。在中央层面，国务院环境保护主管部门根据主体功能区划、区域大气环境质量状况和大气污染传输扩散规律，划定国家大气污染防治重点区域，报国务院批准。对于地方来说，省、自治区、直辖市可以参照国务院环境保护主管部门的做法划定本行政区域内的大气污染防治重点区域。

    考虑到造成空气恶化的原因与产业结构、能源使用结构紧密相关，草案为此作出规定，“国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门、国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府，根据重点区域经济社会发展和大气环境承载能力，制定重点区域大气污染联合防治行动计划，明确控制目标，优化区域经济布局，统筹交通管理，发展清洁能源，提出重点防治任务和措施，促进重点区域大气环境质量改善。”“国务院经济综合主管部门会同国务院环境保护主管部门，结合国家大气污染防治重点区域产业发展实际和大气环境质量状况，进一步提高环境保护、能耗、安全、质量等要求。国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当实施更严格的机动车大气污染物排放标准，统一在用机动车检验方法和限值，并配套供应合格的车用燃油。”“国家大气污染防治重点区域内新建、改建、扩建用煤项目的，应当实行煤炭的等量或者减量替代。”

    为提高区域重污染天气监测预能力和综合防治污染水平，草案要求国务院环境保护主管部门组织建立国家大气污染防治重点区域的大气环境质量监测、污染源监测信息共享机制，利用监测、模拟以及卫星、航测、遥感等新技术分析重点区域内大气环境质量的总体变

化趋势及其相互影响；同时还规定国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、区域执法、交叉执法。

    尚有改进空间

    在分组审议时，全国人大常委会组成人员踊跃发言，普遍赞同将 “联防联控”机制写入大气污染防治法修订案草案。大家同时表示，草案关于加强区域“联防联控”的相关规定尚有改进空间，其操作性有待加强。

    “像北京大气污染严重的时候，从北京以外的地方传输进来的空气污染占到40%，区域的联防联控非常重要，每个地区很难独善其身。”辜胜阻委员忧虑地表示，现在大气污染防治法修订草案已经高度重视区域联防联控。但是，“在区域联防联控如何形成合力的问题上，我们这部法律还有进一步可以操作和执行的内容，现在还显得很空，比如我们环保体制是部门分割、管理分治、主体分散，如何形成合力？”

    王毅委员也认为修订草案关于区域联防联控规定得比较空泛，没有具体的可操作安排。他说，实际上，在国际上已有比较好的经验，比如美国有大区的联邦派出机构，“为什么我们在区域污染控制上不能寻找突破口，设立一些大区的派出机构，这才是制度创新，这样才能使所谓的区域联防联控通过试点落到实处，而不是仅仅停留在纸面上。”

    全国人大常委会副委员长陈昌智表示，“‘国家大气污染防治重点区域内兴建、改建、扩建用煤项目的，应当实行煤炭的等量或者减量替代’这样的规定还不太能够解决问题，建议在其前面增加一款内容，即‘国家大气污染防治重点区域的政府制订严格控制煤炭消费总量和逐步削减大气污染物排放总量的方案，并向社会公布’。这样一来，这些重点区域才能够得到比较好的治理。”对此，他还详细说道，“重点区域的空气污染是很严重的，像京津冀、长三角、珠三角，这三个区域占全国面积的6.3%，但是煤炭的消费量占到全国的42%。如果不加大这些地区的治理力度，全国治理的效果就不会好、不容易见到成效。所以，应要求这些地区的政府科学制定规划，并向社会公布，接受社会的监督，这样才会有更好的治理。”（文/ 本刊记者 李小健）