赵晶晶、张智、盛玉雪：我国高等职业教育区域布局动力因素与适应性特征研究

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问题的提出

我国经济社会建设快速推进， 对高层次技术技能人才需求日益增长， 高等职业教育在经历了起步和探索阶段后， 在规模上占据了高等教育的半壁江山， 为区域发展贡献了大规模、低成本和相对高素质的人力资本。随着我国区域发展战略的稳步实施和全面推进， 区域逐渐成为参与国内外竞争的基本单元， 对高等职业教育的区域布局优化提出了更加迫切和更高的要求。当前， 我国高等教育进入普及化阶段，在国家大力建设应用技术大学、 职业技术大学以及地方高校转型发展的大背景下， 专科层次高等职业教育应该如何找准定位进行区域布局调整， 意义重大。

高等职业教育区域布局是高等职业教育资源在一个国家和地区的分布、 组合方式及区域间的联系， 综合体现为资源在空间上的全面规划和安排， 既反映某一特定时间上的规模和结构现状， 也强调时间维度上的变化过程和未来理想状态。高等职业教育区域布局并不是简单的教育地理学概念， 而是一定时空内高等职业教育与社会发展的关联状态， 离开经济社会发展来探讨空间布局是毫无意义的。在不同发展阶段， 不同国家和地区往往结合经济社会发展需求采取不同的思路、 方法、 策略进行调整，导致高等职业教育区域布局变迁轨迹和适应性特征具有极强的复杂性。基于以上原因， 既往相关研究视角较为多元， 同时也存在概念混淆不清等问题。为使研究更加聚焦和深入， 本文对所涉及概念做如下限定。首先， 对于 “区域”的概念， 经济学通常认为具备经济自组织能力的空间才能被称为区域， 因此多将区域界定为省级及以上行政区划；教育学对区域的定义多数以行政区划为基础， 基础教育多以县域为基本研究单元， 高等教育多以省级行政区划为研究单元。高等职业教育是与区域经济社会发展联系最为紧密的教育阶段和类型， 本文重点关注高等职业教育的经济和社会功能， 且考虑我国高等职业教育管理以省为主的基本事实， 将研究对象范围界定为省级及以上行政区划。其次， 高等职业教育区域布局具有很强的空间属性、 动态特征和多层级、 多样化目标性， 为使研究更加集中和具体， 本研究聚焦高等职业教育的空间属性和规模特征， 重点分析在多重动力因素的综合作用之下我国高等职业教育的空间变化轨迹以及适应性特征。

高等职业教育区域布局是教育研究领域的重要议题， 1995 年 《教育研究》 刊载的文章就提出高等职业教育优化区域配置资源的重要性。从现有文献看， 以高等职业教育区域布局为题的研究， 内容和思路较为集中， 具体可总结为两类。一是聚焦高等职业教育布局与区域经济发展的互动关系， 多以具体省份作为案例进行剖析， 研究强调区域经济结构 、 产业结构 、 技术结构对高等职业教育布局结构、专业设置、 空间布局的重要作用。多数研究结论显示我国高等职业教育布局与区域经济发展总体趋同， 但是也存在局部不适应、 调整不及时等情况。二是对我国高等职业教育区域布局的影响因素和呈现形态进行研究。宋亚峰等通过实证研究认为在诸多因素中人口和经济因素是影响高职院校空间布局最显著的因素。潘懋元等将研究着眼于政策领域， 明确了政策因素对我国高等职业教育变迁的重要性。对于高等职业教育区域布局的具体呈现形式会由于研究角度的不同产生不同的结论， 邱少煌强调了区域布局应基于全局统筹考虑， 从整体视角呈现。万伟平认为从区域结构、 产业结构和举办性质结构三个层面来描述高等职业教育区域布局形态特征具有很强的解释力。此外， 部分研究将高等职业教育作为高等教育或职业教育的组成部分进行分析， 主要从层次结构 、 科类结构 、形式结构以及布局结构等四个角度展开。整体来看， 相关研究多集中于案例分析， 且多数聚焦于教育自身发展规律， 对高等职业教育的空间属性关注不足且针对性不强。基于以上原因， 本文试图从更加宏观的视角研究高等职业教育区域布局变化动力因素， 并采用定量的研究方法呈现其对区域经济社会发展的适应性变化特征。在此基础上， 以期对我国高等职业教育区域布局提出优化建议。

高等职业教育区域布局动力因素解析

高等职业教育区域布局演进极具复杂性，是先天资源禀赋和后天动力因素的综合反应，特定动力机制造就了布局的特质基因。我国高等职业教育区域布局动力因素既体现一般性规律， 也具有典型的中国特色。

（一） 高等职业教育区域布局动力因素的一般性规律

与其他阶段和类型教育相比较而言， 高等职业教育区域布局形成因素更加复杂， 既受外部环境的影响， 同时也遵循自我发展规律和内在逻辑， 内外部动力因素的综合作用、 交叉互动决定了布局的形态、 模式和路径 （见图 1）。区域空间属性和发展需求差异是外在动力形成的前提， 高等职业教育自诞生即具有差异性的特质基因， 带有鲜明的区域经济和社会属性， 其快速发展源于强烈的区域发展需求。当各地的经济水平、 社会习惯、 人口特征、 政策导向等因素发生重大变化时， 易造成高等职业教育区域布局的显性变化， 产生大刀阔斧的改革效果。内部动力生成于高等职业教育自身内在发展和适应性调整需求， 通常通过局部微调和渐进适应将区域布局与发展中 “不适” 的地方进行磨合， 以形成更为适应外部需求的协调结构。与外部动力相比， 内部动力对布局的调整更具持续性和内生性， 但多呈隐性特征。一般情况下， 高等职业教育的区域布局调整往往过度依赖外部动力， 特别是政策引导， 容易导致内生动力不足， 或者二者动力方向不一致。从短期看， 高等职业教育区域布局调整往往呈现微小变动；但长期看， 由于高等职业教育系统与区域经济社会系统动态耦合机制的反复作用， 更易产生重大变革。

（二） 我国高等职业教育区域布局动力因素的作用过程

高等职业教育区域布局是多重因素的综合反映。从我国的现实国情看， 高等职业教育区域布局显性差异根源于外部动力， 其中经济因素、 人口因素和政策因素是主导性力量， 内部动力作用多体现为内在隐性变化。本文重点剖析主要外部动力因素的作用过程。

1. 经济因素是关键性动力， 我国高等职业教育布局体现区域经济发展需求

我国高等职业教育布局特征与工业化进程高度同步。工业化起步时期， 对人才的结构化需求并不明显， 高等职业教育多基于偶然、 随机等因素， 在空间格局上呈现点状雏形， 并无特殊规律可循， 这一阶段主要通过高等专科教育探索高等职业教育发展路径。其后， 我国高等职业教育顺应工业化趋势， 进入规范化和规模化发展阶段。1980 年， 新中国第一所职业大学——金陵职业大学成立， 随后职业院校、 成人高等学校数量稳步增长， 截至 1996 年， 全国高等专科学校达到 424 所， 成人高校达到 1138所， 初步形成了以发达地区中心城市为办学载体的空间格局。工业化后期和后工业化时代，我国高等职业教育区域布局开始从自身无意识演变到集中规划， 区域布局特征雏形初现并逐渐鲜明。这一时期高等职业教育布局更加突出经济建设的需要， 与区域经济联系日益紧密，互动性增强， 学校建设和专业设置等与区域产业发展高度关联， 拥有良好经济基础和财政支撑的东部地区快速发展， 例如江苏、 广州、 福建等省份的高等职业教育发展迅猛， 2018 年江苏高等职业院校达 90 所， 居全国首位， 奠定了高等职业教育大省地位；经济落后的省份发展相对滞后， 例如广西、 青海、 宁夏等少数民族地区在发展规模和人才培养质量方面明显落后。

2. 人口因素是基础性动力， 人口大省往往成为我国高等职业教育区域增长极

人口资源是社会活动的主体， 作为世界第一人口大国， 人口资源为我国高等职业教育产生和发展奠定了坚实基础， 劳动力层次的丰富性及现实成长需求拓宽了高等职业教育的内涵与外延。高等职业教育的产生促进了区域构建多层次、 多类型、 多规格的办学体系， 也促进了教育与经济社会一体化发展。如果区域内人口数量多、 密度大， 接受高等职业教育的需求旺盛， 则需要推动高等职业教育的发展、 增加学校的设立， 反之亦然。此外， 从动态角度看，区域并不是封闭的， 而是通过人口迁徙等方式时刻与外界进行着能量交换， 这就要求高等职业教育的院校布局、 专业布局呈现动态性。随着人民物质生活水平不断提高， 对高等教育的需求不断上升， 各省充分认识到发展高等职业教育的必要性， 涌现出了形式多样的高等职业教育办学模式。政府通过试办五年制高职、 四五套办， 通过高等专科学校改革办学模式、 独立设置成人高校转制等举办高等职业教育，在一定程度上满足了人民群众接受高等职业教育的需求， 也极大提升了国民素质和平均受教育年限。特别是 20 世纪末高等教育大扩招， 为高等职业教育的快速发展提供了重要 机遇 ；到2005 年年末， 基本形成了每个市 （地） 设置一所高职高专学校的格局。这一阶段， 省份之间的发展速度分化明显， 作为传统人口和教育大省的山东、 江苏、 广东等省份的高等职业教育飞速发展， 在校生人数迅速扩张， 至今保持了良好的发展势头。

3. 政策因素是方向性动力， 对我国高等职业教育区域布局影响最为明显和直接

高等职业教育区域布局体现着国家和区域意志， 是国家和地方战略发展的重要内容之一，也是政策结果的综合体现。各级政府主要采取政策引导、 财政拨款以及专项支持等有力举措，通过新建、 合并、 迁移等方式， 有目的性地调整教育空间资源配置。其中， 法律文件和政策支持等手段是引导高等职业教育发展方向和资源配置的重要方式。1996 年和 1998 年， 《中华人民共和国职业教育法》 和 《中华人民共和国高等教育法》 相继颁布， 从法律上确立了高等职业教育的地位。2000 年， 高职院校管理权下放至省级政府， 省级政府在塑造高等职业教育区域布局特色方面拥有了更多自主权。

地方政府的治理能力、 财政支持力度以及对高等职业教育的重视程度成为决定高等职业教育区域布局走向的方向性动力， 逐渐拉大了省域间学校的发展差距。例如， 东部沿海的发达省份的政府对高等职业教育给予了强有力的政策和资金引导， 满足了其发展过程中的基本物质和政策保障， 实现了高等职业教育规模的快速扩张和质量的高效提升。西部地区在工业化快速推进的过程中感受到来自技术技能人才短缺的压力， 虽然高等职业教育整体基础较弱，但是国家层面开始给予政策倾斜， 在国家重大工程和项目以及基础设施建设等方面给予大力支持， 发展后劲和速度逐渐赶超东部地区。近年来， 党中央对职业教育高度重视， 高等职业教育进入发展的重要机遇期， 《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》 《现代职业教育体系建设规划 （2014—2020 年）》 《国家职业教育改革实施方案》 等系列文件的出台， 明确了要强化特色， 形成了中央和地方交叉调控的新格局。

我国高等职业教育区域布局适应性特征

适应性是高等职业教育生存和发展的基础。高等职业教育区域布局的适应性是揭示其特征的关键视角， 也是判断其适应需求能力的重要方式。鉴于数据的可得性， 本文通过抓主要矛盾的方式构建了 “双向需求” 分析框架， 并进行实证测算。

（一） 分析框架

高等职业教育区域布局是一种社会活动，是长期处于动态调整的主动改造， 既涉及人的活动， 同时也受到社会发展的制约。高等职业教育区域布局的适应性要同时满足社会发展和个体发展的双重需求。为直观、 准确反映我国高等职业教育区域布局对外部需求的适应性，本研究按照抓主要矛盾的思路构建了 “双向需求” 分析框架， 重点反映高等职业教育区域规模与经济发展需求、 人口需求之间的动态关系。其中以区域人口数量指代人的发展需求， 高等职业院校规模和质量要能够满足适龄人口的求学需求， 即满足人的发展需求， 本研究将其定义为 “前向需求”；以区域经济发展水平指代社会需求， 高等职业院校学生多在本地就业， 在经受系统的技术技能训练后要能够满足区域发展需求， 本研究将其定义为 “后向需求”。从现实情况看， 我国高等职业教育管理以省为主，毕业生多数在本省就业， 因此省域为该问题的最佳分析单元。

研究框架具体设定如下 （见图 2）。假设我国高等职业教育的区域布局供给受制于双向需求：一是前向需求， 即人的发展需求， 将各省高等职业院校的在校生数作为区域高等职业教育资源供给 （S） ；二是后向需求， 即区域发展需求， 将各省年末常住人口数记为区域高等职业教育资源前向需求 （D1）， 各省地区生产总值记为区域高等职业教育资源后向需求 （D2）。本文以各省相关变量占全国的比例作为具体测算指标， 采用 2010—2018 年的省域数据计算我国各区域高等职业教育资源供给与双向需求的空间分布特征， 数据来源于 《中国统计年鉴》 《中国教育统计年鉴》 和各省教育统计年鉴。

（二） 实证结果

1. 空间维度特征

计算结果表明， 当前我国高等职业教育资源的区域供给 （S） 与两向需求都呈现出空间错位， 根据供给与双向需求的差异， 可将高等职业教育资源的区域分布划分为四种类型， 如表 1所示。

一是供给不足型。以北京、 内蒙古、 辽宁为代表的十一个省市表现为双向需求均超过其自身 高 等 职 业 教 育 资 源 供 给 能 力 ， 即 D1>S，D2>S。以北京市为例， 2018 年年末常住人口占全国 1.5%， GDP 总量占全国 3.3%， 而普通专科在 校 生 人 数 为 7.4 万 人 ， 占 全 国 的 比 重 仅 为0.7%。内蒙古、 辽宁、 吉林等省份的情况类似。可以说这些省份在相对数量上形成了高等职业教育的洼地。二是供给过剩型。以江西、 山东、河南为代表的九个省份表现为双向需求均不及其自身高等职业教育资源供给能力， 即 D1S>D1。2018 年年末， 天津常住人口占全国比重为 1.1%， GDP 占 2.1%， 而普通专科在校生数占全国比重为 1.5%。江苏的情况类似。即天津和江苏相对于其人口的需求来说， 提供了更多的高等职业教育资源， 但是相对于经济发展需求来说则不够。四是人口需求供给不足型。与上述省市形成巨大差异的是以河北、 山西、 黑龙江为代表的九个省份， 这些区域提供的高等职业教育资源虽能满足自身经济发展需求， 却无法满足庞大的人口基数所产生的需求， 即 D2

2. 时间维度特征

为进一步显示时间维度的变化特征， 本研究将 2010 年和 2018 年的双向需求分析框架测算结果进行了对比， 得出了 31 个省市区高等职业院校近十年规模的总体变化轨迹， 测算结果显示三分之一的省份在供需情况上发生了变化，具体来看可以划分为两大类 （见表 2）。

一是整体匹配的优化。新疆实现了从人口和经济社会发展需求的双向供给不足到满足经济社会发展需求的过程；山东实现了从不能满足经济发展需求到双向供给充足的过程；广西、重庆、 贵州则实现了从不能满足人口需求到实现双向供给充足的过程。二是整体匹配的劣化。河北、 山西、 安徽和海南出现了从人口和经济发展供给充足到不能满足人口需求的过程；福建出现了从不能满足经济发展到双向供给不足的变化过程。

3. 具有代表性的省份变化特征

本研究绘制了北京、 云南、 河南和江苏等四个代表性省市 2010—2018 年高等职业教育资源供给与双向需求演变图 （见图 4）。可见各省市的 S、 D1、 D2 三条曲线的相对位置发生了比较大的变化， 即高等职业教育资源供给与双向需求维持长期的空间错位， 但是错位在逐渐进行调整。以北京市为例， 在非首都教育功能疏解政策体系的指引之下， 高等职业教育供给出现了相对位置的下降， 特别是近几年下滑的幅度非常大。云南省的特征也非常明显， 在近些年出现了供给相对位置的迅速提升， 已经与人口需求非常接近， 远超经济发展需求。河南省的高等职业教育发展也较为迅速， 在近些年中始终能够满足双向需求， 并且在近几年扩张明显。江苏省则出现了供给相对位置的下降， 但是近些年经济发展迅速， 对高等职业教育的需求也在上升。

结论与建议

高等职业教育区域布局研究具有很强的理论意义和现实诉求， 鉴于其动态性和复杂性，目前相关研究较少。本文是一项探索性尝试，试图初步建立相对完整的分析框架总结动力因素和布局特征， 得出如下主要结论。一是高等职业教育与区域发展具有动态耦合关系， 高等职业教育区域布局影响因素复杂多元， 但区域经济、 人口和政策因素等与其高度相关， 我国高等职业教育区域布局的变迁轨迹是多重影响因素的综合体现， 在不同发展阶段其影响因素的作用效果差异显著。二是各级政府在综合考虑区域资源禀赋和阶段性发展需求的情况下，制定了特色化的发展策略， 在政策方面给予强有力的引导和倾斜， 我国高等职业教育区域布局呈现多路径提升和个性化发展。三是随着我国市场化进程的不断推进， 人口在省域间流动加快， 各区域经济发展增速各异。多数高等职业教育发展较好的省份能够对变化及时做出调整， 规模布局的变化趋势与需求匹配度逐渐提升， 部分省份未对变化做出及时反应， 出现了高等职业教育资源区域供需暂时性错位等情况。

高等职业教育区域布局优化是一项持续性和系统性工程， 要统筹推进、 有序实施。一是立足资源禀赋， 明确发展需求， 因地制宜实现特色发展。要形成特色化、 动态化发展思路，顺应区域经济和人口发展周期， 把握规律， 建立规模动态调整机制。高等职业院校的撤停并转以及办学规模的调整要体现区域规划思路和特点， 随着社会产业分工的细化， 部分地级市甚至一些经济发展水平较高的县级市， 可以尝试探索建立小规模、 个性化、 水平高且满足当地经济发展需要的高等职业院校。二是要处理好现在和未来的关系， 超前谋划。鉴于人才培养的滞后性， 高等职业教育布局调整要加强预见性和规划性， 基于人口变化预期， 在发展规模和质量上要超前于产业转移和升级。对内要激发教育的内生调整动力， 通过与本科层次高等教育和中等职业教育的融通衔接等方式提高高等职业教育的吸引力， 提升教育质量。三是提升各级政府决策科学性和精准度， 凝聚多方共识。加快政府现代治理能力和服务能力建设。构建多部门综合性科学决策体系， 搭建区域人口和经济发展动态预测平台， 将产业聚集区建设和高等职业教育统一规划， 强化省级统筹、多部门合作。整合各方力量形成对高等职业教育强有力的支持， 采用多种形式鼓励高职院校与产业界的沟通交流。四是搭建内外部衔接体系， 激发高等职业教育内生布局调整动力。系统内部加强与本科层次高等教育和中等职业教育的沟通， 鼓励各区域根据现实情况和发展需求积极探索有效衔接， 畅通技术技能人才成长立交桥， 激发教育内生动力；系统外部加强与人才市场沟通， 给予全体劳动者通过多次选择、多种方式在教育体系和人力资源市场之间顺畅转换的机会。

基于以上研究结果， 笔者认为本研究在以下几个方面仍需改进：其一， 新时代背景下，高等职业教育区域布局的动力因素和作用过程会产生新的表现形式， 需要对其进行分类和深入探讨；其二， 本文关于我国高等职业教育区域布局的特征指标主要集中于学校和学生规模，下一步需要对指标进行细化， 寻找更强有力的证据 。

来源|《国家教育行政学院学报》2020年第10期

作者|赵晶晶（中国教育科学研究院职业与继续教育研究所副研究员）；张智（教育部学校规划建设发展中心研究与数据处助理研究员）； 盛玉雪（广西大学商学院助理研究员）

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