IIGF 观点

国家数据局等十七部门于2023年12月31日专门印发《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》（国数政策〔2023〕11号，以下简称《行动计划》），国务院办公厅于2024年1月11日发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号，以下简称《意见》）。前者重点在“数据要素”，为智慧养老模式层面提供了前瞻视野；后者重点在“银发经济”，为智慧养老产业层面指明了目标方向，发展智慧养老产业充分呼应《意见》和《行动计划》要旨，充分落实积极应对人口老龄化国家战略。本文将对两个文件进行分析，以展示智慧养老产业发展的现实性、必要性、可行性，重点探讨作为数字经济时代重要的生产要素——“数据要素”，何以成为构建智慧养老新发展格局的重要支撑，数字技术如何赋能银发经济，如何以积极应对老龄化、切实增进老年人福祉。

一、我国老龄化趋势与智慧养老产业发展态势分析

随着生育率下降和人均寿命延长，人口老龄化已成为全球普遍现象，但我国人口老龄化速度快、规模大、程度深。我国在1999年就已进入老龄化社会，截至2016年年底，中国老年人口已达2.2亿，占总人口的16.1%。据国家统计局数据，截至2023年年末，全国人口比上年末减少208万人，人口自然增长率为-1.48‰。从年龄构成来看，60岁及以上人口29697万人，占全国人口的21.1%，其中65岁及以上人口21676万人，占全国人口的15.4%，预计2057年中国65岁以上人口达4.25亿人的峰值，占总人口比重32.9%-37.6%。伴随人口老龄化加速到来，高龄化、空巢老人问题日益突出，养老金维持收支平衡的压力较大，社会养老负担进一步加重。人口老龄化将是我国今后较长一个时期的基本国情，这些年来，党中央一直高度重视，党的十九届五中全会正式将积极应对人口老龄化上升为国家战略。

图1 中国65岁及以上老年人口规模预测

资料来源：第七次人口普查资料数据，育娲人口，泽平宏观

“银发浪潮”既给我国经济社会发展带来巨大挑战和冲击，也蕴藏着宝贵的发展机遇和希望。据中国老龄科学研究中心预测，我国老年人消费将从2014年的4万亿元增长到2050年的106万亿元左右，占GDP比重将从8%升至33%。到2050年老龄产业将达到三分之一，老龄人口的消费潜力将增长至106万亿元左右，中国将成为全球老龄产业市场潜力最大的国家。

近年来，随着养老需求发展扩大与互联网和大数据技术的突破，在党中央、国务院先后出台各类政策推动下，智慧养老产业逐渐从概念到战略再到进入实质发展。近年来的重要政策文件有《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（中发〔2019〕25号）《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（国发〔2021〕35号）等，在前者中明确“科技支撑”是我国应对人口老龄化的制度框架重要一部分，后者也明确提及促进老年用品科技化、智能化升级，建设兼顾老年人需求的智慧社会。随后《智慧健康养老产业发展行动计划（2021-2025年）》（工信部联电子〔2021〕154号）的发布，进一步明确了发展目标，即促进我国智慧养老产业发展。

表1 智慧养老部分相关政策

资料来源：中华人民共和国中央人民政府资料数据

在政策的鼓励和支持下，近几年智慧养老产业得到快速发展，增速大幅上涨。据《智慧养老产业白皮书（2019）》数据统计，我国智慧养老产业自2012年起步，2014年市场规模为0.17万亿元，至2019年已达到3.2万亿元,2021年，我国智慧养老市场规模达到6.1万亿元，智慧养老产业结构体系已基本形成，进入发展的黄金时期。2022年市场规模约为8.2万亿元，预计2024年或将超过11万亿，2050年将达到22万亿元。

总体而言，我国智慧化养老起步较晚，智慧健康养老产业仍处在市场开拓阶段，大多数项目还没有形成清晰的商业模式，但随着政策支持、技术革新、家庭结构规模的简化缩小以及消费观念的转变，未来5-10年智慧健康养老市场将迎来全面爆发，开创消费新蓝海、成为商业新增量。

二、《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》为智慧养老提供前瞻视野

《行动计划》是一份关于数据要素发展的规划文件，旨在激活数据要素潜能，拓展数据要素在各领域的应用的广度和深度，发挥数据要素乘数效应，推动数据要素价值创造的新业态成为经济增长新动力，推动经济高质量发展。《行动计划》在不同行业和领域中共作了12项重点行动，分别是工业制造、现代农业、商贸流通、交通运输、金融服务、科技创新、文化旅游、医疗健康、应急管理、气象服务、城市治理、绿色低碳，其中明确涉及“养老”一词的有“数据要素×医疗健康”、“数据要素×城市治理”两个板块，但实际上结合数字中国建设的现有趋势，数据要素对养老事业的惠及面将更广更远。

在2023年发布的《数字中国建设整体布局规划》框架下，我国逐渐夯实数字基础设施和数据资源体系两大基础，逐步完善信息通信骨干网络、5G信号全覆盖、光纤网络提速，落地数字信息中心、数据中心、智算中心、云计算平台、工业互联网平台，同时加速推进通用人工智能（AGI）以及相关数字基础设施的建设，为培育我国经济新优势注入强大生命力，也将给养老产业带来巨大红利。

数字经济和银发经济协同互进是未来经济发展的必然方向，智慧养老作为数据要素潜能激发的一个重要应用场景，将从以下几个方面回应并受益于《“十四五”数字经济发展规划》、《数字中国建设整体布局规划》和《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》：

一是智慧健康养老的公共平台建设与运营。一方面要升级养老服务信息管理中心，搭建养老工作大数据平台，开发基础数据库系统，对养老数据资源进行深度挖掘、分析与整合是智慧养老的关键环节，推广建立老年人基本信息电子档案，包括老年人的基本信息、健康信息、诊疗信息、养老服务需求等，推进数据要素与物联网、云计算、人工智能等现代信息技术相结合，使养老数据要素协同优化、多场景复用增效。一方面要完善信息化管理机制，设置对数据库采集更新、安全维护的部门。另一方面在社会及政府相关部门的监督下搭建“智慧养老云服务”管理平台，推动人社、财政、民政等政府相关职能部门与医疗机构、养老服务机构、金融机构、社区和家庭之间实现数据的互通互联，实现数据的实时共享，为智慧养老提供更加全面、准确的数据支持。

二是智慧健康养老的产品研发。数据要素是智慧健康养老新技术研发的重要依据，能够间接助推智慧健康养老产品种类多元化和智慧化水平提升。数据要素结合智能硬件、物联网等技术，有助增强智能产品适老化设计，如具有趋势分析、智能监测预警等功能的健康管理类产品；行为监护、安全看护等功能的养老监护类产品；康复训练型、功能代偿型等康复辅助器具类产品；以及具有健康状态辨识、中医诊断治疗功能的中医数字化智能产品等。通过科技产品解放人力，提高养老服务的及时性和安全性。

三是智慧健康养老的服务定制。在数据要素支撑、数字技术加持下，有助于高品质服务模式迭代升级。一方面，数据要素有助于建立健全养老服务需求动态监测机制，加强需求调研,做到供给内容动态调整，以实现健康养老资源的优化配置，以提高养老服务的质量和效率；另一方面定制分类、分层的智慧养老服务模块，根据数据进行需求的综合评估，及时提供差异化智慧养老服务。例如首先保障老年人基本的安全和健康需求，如位置定位、日间照料、医疗监测、远程医疗、紧急救助等，其次利用大数据分析老年人的认知、情感、意志行动等状况，以满足老年人对生活服务、精神娱乐和社会交往等高层次的需求，如提醒服务、双向通话、代购缴费等。把科技和服务紧密成一个聚合型的服务平台，应对复杂差异化的养老需求，形成多层次、多元化的完备的服务内容体系，实现由“大众化”到“订单式”服务的转变，线上与线下相结合，实现养老服务的个性化定制。

四是智慧健康养老的政府监管和政策下放。政府部门可利用大数据可以准确把握老年人口结构、健康状况、养老服务需求等宏观趋势，为制定科学的养老政策、规划基础设施建设、分配财政资源提供数据支持。数据要素也是健全政策的体系化设计、完善老年人信息保护相关立法的依据。同时,有助于制定智慧养老行业的各项规范和标准，建立统一的监管、审查机制，引导和保障智慧养老工作模式的有序发展。还有助于各地根据数据反馈的智慧养老产业发展的地区差异，出台扶持性政策和因地制宜的辅助政策，为智慧养老的发展提供有力保障。

五是智慧健康养老的产业生态建立。《行动计划》推进数据要素与劳动、资本要素相结合，助推智慧健康养老的产业生态完善。鼓励金融机构与养老信息和智慧服务平台合作。数据要素经过收集、存储、分析和应用，形成智慧养老的大数据生态链,使智慧养老产业的供给和服务方向更加明确,以便在社会资本涌入时准确抓住切入点,在智慧养老领域发挥作用。培养推动数据要素在其他产业的共享共用，积极推动老年产品市场提质扩容，促进养老服务与健康、家政、文化、旅游、教育培训等幸福产业的融合发展，打造全新的智慧养老产业链，推动新业态、新模式不断发展壮大。另外以数据要素为基础的信息技术有助于提升智慧养老产业金融服务水平，提高抗风险能力。

数据要素是推动数字经济发展的核心引擎，是赋能行业数字化转型和智能化升级的重要支撑，也是国家基础性战略资源。数据要素将为智慧养老的发展提供强大的数据支持和技术推动，有助于实现养老服务的智能化、个性化和精细化，旨在提高老年人的生活质量和幸福感。

三、《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》为智慧养老指明前景和方向

这是国家层面首次出台以“银发经济”为主题的专项政策，进一步廓清了银发经济的基本内涵，即不仅“向老年人提供产品或服务”，还包括“老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和”，并且明确助力智慧健康养老新业态。《意见》从4个方面提出26项具体举措，坚持需求导向和问题导向，要求有效市场和有为政府结合，促进事业产业协同。银发经济作为一种经济形态，既是产业又是事业，二者相互联系、彼此协同，共同构成银发经济的有机整体。从根本属性上来说，事业具有福利性、公益性和公共性，而产业则更突出竞争性、营利性。前者强调社会公平和社会效益，侧重满足老年群体的基础性、生存性养老需求；后者则注重效率与经济效益，倾向于提供多样化、个性化、高层次的产品与服务。

在银发事业方面，《意见》提出“发展民生事业，解决急难愁盼”，包含老年助餐服务、居家助老服务、社区便民服务、老年健康服务、养老照护服务、老年文体服务、农村养老服务等。在总体上，数字技术的应用，创新了治理方法，优化了治理模式，重塑了治理流程，助力了国家和社会治理的科学化、民主化、精细化、高效化，在辅助民生部门了解民意、高效决策、优化资源配置、促进公平公正、提高应急响应能力和公共服务质量将会起到重要作用，现在我国亟待发展制度设计与科技发展并重的智慧养老模式。

在银发产业方面，《意见》提出“聚焦多样化需求，培育潜力产业”，指出可培育的六大潜力产业领域，明确了在发展银发经济中可供数据要素充分发挥潜在价值的典型场景，填补了银发经济产业政策空白，启发了“智慧养老”这一课题可交叉融合的前景和方向，梳理如下：

一是文化产业。一方面数据分析可以帮助了解老年人的精神文化需求，开发丰富多样的适老化文化娱乐产品，推动数字文化产业适老化，老年教育产业数字化与智能化，建立公开优质的老年人线上线下文化教育交流平台，帮助老年人跨越数字鸿沟；另一方面，通过智慧化手段记录、传播老年人的人生故事、传统技艺等，让老年人老有所乐、老有所为。

二是金融产业。《意见》提出“丰富发展养老金融产品”。智慧养老产业的发展不仅可以带动实体经济的发展，还能够促进金融体系的产品创新、服务拓展和市场深化，形成银发经济与金融产业良性互动的局面。数据驱动将会提升养老金融供需匹配效率，通过对养老金融方面的数据进行收集、整合、分析和应用，实现对养老金融市场的深度洞察和精准把握，可以提升养老金融供需匹配效率，实现个性化、定制化、智能化的养老金融服务。

三是服务产业。《意见》提出“拓展旅游服务业态”，运用数字技术创新文旅治理模式，对吃、住、行、游、购、娱等进行适老化改造和提升，建立景区智慧管理平台、旅居养老产业合作平台等；还可以运用VR、AR、AI技术实现虚拟现实景区。这是养老产业和服务产业融合与跨界合作的一个例子，此外智慧养老促进了医疗、通信、IT、房地产等多行业的融合发展，催生出新的业态和服务模式，如“医养结合”、“康养小镇”等。

四是宜居产业。《意见》提出“推进适老化改造”。推动针对老年人需求的住宅、社区改造和新建项目，推动智慧养老设施与城市规划融合，构建智慧养老服务平台，整合周边公共服务资源；，使老年人能够在宜居环境中享受一站式便捷服务，增强社区生活的幸福感；公共区域采用智能建筑技术和无障碍设计，优化公共交通设施的可达性；家庭中配备安装智能家居系统和智能安防和紧急呼叫系统。通过技术创新和资源整合，全面推动着老年人居住环境的现代化、人性化、智能化转变，进而整体提升了宜居产业的发展水平。

五是健康产业。《意见》提出“大力发展康复辅助器具产业”，“发展抗衰老产业”，包括推动康复辅助器具升级，发展智能生活照护产品；推动基因检测、分子诊断等生物技术与延缓老年病深度融合。银发经济背景下，智慧养老能够助力构建医养结合的新模式，打破传统养老与医疗服务之间的壁垒。智慧养老还可以实现个性化的健康管理方案，包括精准营养配餐、休闲健身、运动康复指导、心理健康咨询等，促进老年人身心健康，从而带动保健品、康复器械、健康咨询、心理咨询等相关健康产业的发展。

六是制造产业。《意见》提出“强化老年用品创新”，“打造智慧健康养老新业态”。 智慧养老产业的发展催生了对各类智能硬件、医疗设备、辅助器具、智能家居产品等的需求。鼓励制造企业根据先进技术研发符合老年人生理特点、生活习惯及特定护理需求的适老化、智能化的产品，促使制造业向高端化、智能化方向转型升级，推动制造业的技术创新与产品迭代。

根据《意见》要求，政府层面将智慧养老纳入银发经济发展的重要组成部分，通过规划布局高水平银发经济产业园区等方式，引导和支持智慧养老产业形成集聚效应，为智慧健康养老产业与其他产业融合与跨界合作提供方向指引和政策保障。

四、促进智慧养老发展过程中面临的问题以及未来发展对策

养老事业与产业的协同发展，关乎老年群体的美好生活，也是扩大内需、促进就业的需要。在促进智慧养老发展过程中，正面临着“政策热、市场冷、企业难”的难题。其中一些问题互为因果，共同构成了产业发展的重要障碍，如下：

一是政策体系不完善。主要表现在政策连续性不足、政策落地与执行不力、政策引导与创新支持不足等。智慧养老产业需要稳定的政策环境来吸引和保持社会资本的投入政策需要，否则导致企业对未来市场预期不明朗，投资信心受挫。缺乏有效的监管和评估机制，会导致地方层面执行不力，难以实现政策效果。例如，智慧养老项目的补贴、税收优惠等政策，会因申请流程复杂、审批周期长、执行过不公，降低社会资本的参与意愿。此外，当前政策对研发资金的支持、知识产权保护、创新成果的转化等方面的政策仍需加力。

二是数据安全与隐私保护法规不完善。智慧养老涉及大量的个人健康数据、生活习惯、行动轨迹等敏感信息，如何确保数据的安全存储、传输和使用，防止信息泄露，隐私权不被侵犯，是智慧养老发展中必须解决的重要问题。尽管我国已出台一系列数据安全与个人信息保护法规，如《网络安全法》、《个人信息保护法》等，但针对智慧养老这一新兴业态，现行法律法规可能存在更新速度慢、针对性不强、规定不够清晰等问题，表现在对数据保护对象表述笼统，对管理制度和要求缺乏指导细则，对数据的安全管理责任主体不集中，保护权限过于“下放”，在智慧养老领域的具体实施和监管上仍有不足，法律法规上缺乏问责机制和惩处力度。一方面导致老年人及其家属对智慧养老数据安全的信心与信任度不足，另一方面导致企业在实际运营中面临法律风险和不确定性。只有提高养老数据安全，才能稳定数智化银发经济。

三是数字鸿沟与市场培育不足。尽管智能化技术日新月异，近年来大力推动数字技能普及，但消费者对智慧养老产品和服务的认知度、接受度和支付能力可能还不足，市场规模和需求有待进一步培育。特别是农村和低收入老年人，年龄、教育背景、健康状况等因素，面临数字素养不足、智能设备使用困难的问题，形成了显著的“数字鸿沟”。更何况偏远地区或农村互联网、物联网等基础设施建设本就不足，网络覆盖不全，制约了智慧养老产品的推广和应用。

四是社会资本疲弱。主要表现在社会资本投资意愿不强、融资渠道狭窄、盈利模式不清晰、市场环境不成熟这几个方面。由于政策体系的不完善，社会资本可能会担忧投资风险过大，特别是在法律法规不明确、政府补贴不稳定、商业保险覆盖不广的环境下，导致社会资本对项目的盈利能力存疑，投资者可能会选择观望或转向其他更具确定性的领域。智慧养老涵盖医疗保健、生活照料、精神慰藉等多个领域，目前缺乏统一的行业服务标准和规范，导致服务质量参差不齐，影响了老年人的体验和信任度。智慧养老项目往往初期投入大、回报周期长，需要多元化的融资渠道支持。然而，目前资本市场对智慧养老产业的认知度和接受度可能还不够高，传统金融机构对这类项目的贷款条件可能较为苛刻，股权融资、债券融资、风险投资等多元融资方式的发展可能还不充分。要破解这一困局，需要政府从顶层制度设计出发，将以下几个方面对发展提出相关建议：

一是加快完善政策法规体系与加大资金支持。制定并完善智慧养老相关的法律法规和政策，明确政府、市场和社会在智慧养老中的角色定位、权责关系，以及智慧养老服务的标准规范、质量评价、补贴政策等，为智慧养老的发展提供稳定、透明的法制环境。同时，加强政策引导，通过财政补贴、税收优惠、金融支持等措施，鼓励社会资本投入智慧养老领域，引导市场机制发挥作用，推动形成多元化的投资格局，推动智慧养老产业走向成熟。

二是建立健全智慧养老数据安全管理制度。严格执行个人信息保护法等相关法律法规，确保老年人个人信息和健康数据的安全。设计透明的数据收集和使用规则，建立严格的数据加密和访问权限控制机制，强化数据加密、访问控制、风险评估等技术防护措施，防止数据泄露、滥用。加强从业人员的数据安全教育和培训，提高其数据保护意识和能力。设立智慧养老服务质量评估标准和监管机制，定期对各类智慧养老服务进行考核评价，确保服务质量和效果。畅通投诉举报渠道，及时处理老年人及家属的合理诉求。通过公开透明的信息披露，增强公众对智慧养老的信任度和接受度。

三是推进信息无障碍建设与推进智能化基础设施建设。一方面实施“智慧助老”行动提升老年人数字素养，另一方面对智慧养老产品和服务界面进行适老化改造，降低技术使用门槛，创新“互联网+”服务模式，关注老年人的情感需求和社交需求，提升其接受度、参与度。同时加大对物联网、5G、云计算、人工智能等新一代信息技术基础设施的投入，确保智慧养老所需的网络覆盖、数据传输、计算存储等能力。推动社区、居家、机构等养老服务场所的信息化改造，配备必要的智能设备和服务平台，为智慧养老提供硬件支撑。加大对农村及偏远地区互联网、物联网等基础设施的投资力度，优化网络布局，消除“数字鸿沟”，确保智慧养老产品和服务能够惠及广大老年人。

四是加强技术研发与人才队伍建设。强化政策引导与扶持，如设立智慧养老产业发展专项基金，用于支持关键技术研发、示范项目推广、人才培养等。支持产学研用深度合作，研发适应老年人需求的智能化产品和服务。鼓励技术创新和知识产权保护，推动科技成果转化为实际应用，不断提升智慧养老的技术含量和用户体验。完善智慧养老人才培养体系，设立智慧养老专业或方向，建设高水平师资队伍，推动高校、职业院校增设相关课程，探索多方合作人才培养模式，培养具备信息技术知识和养老服务技能的复合型人才。开展在职人员培训，提升现有养老服务人员的数字化素养和操作能力。引入社会工作、心理咨询、健康管理等专业人才，构建多元化、专业化的人才队伍。

五是强化优化对智慧养老产业的金融支持。提供财政补贴、税收优惠等政策，降低社会资本参与智慧养老产业的初期投入成本。引导金融机构加大对智慧养老项目的信贷支持力度，提供优惠利率、延长还款期限等措施。还要创新融资渠道，建立风险分担机制，设立风险补偿基金及引入保险保障。此外整合政策信息、项目库、投资人数据库等资源，搭建智慧养老产业金融服务平台，降低信息不对称，提高融资效率。建立智慧养老企业及项目信用评价体系，公开透明地披露相关信息，增强社会资本对智慧养老产业的信任度。在平台搭建完善的基础上，就多方数据分析智慧养老产业的社会效益、经济效益及发展前景，提升社会资本对智慧养老产业的认知度和投资意愿，引导长期投资。

六是推动数据共享与跨部门、跨领域协作：构建或整合现有养老服务系统，形成集政府、医疗机构、社区、家庭、服务商等多方数据于一体的综合性养老数据库，建立由政府主导，多部门、多领域参与的智慧养老协调机制，建立数据交换中心或数据开放平台，采用云计算、区块链等技术确保数据的安全传输和可信共享，实现数据接口的标准化，确保数据的时效性和准确性。打破信息孤岛，实现数据共享，实现资源的有效整合与共享，共同推动智慧养老事业的发展。

七是预警和防范智慧养老产业发展中可能的技术伦理问题。推动智慧养老产业发展的同时，应防范技术主义倾向，应警惕智能系统的决策权与代理权，技术故障或算法错误导致的责任归属，智慧养老服务的公平性和技术可达性以及可能导致的社会分化，赡养者因技术依赖导致的人际关系疏离，医疗干预与过度治疗的界限问题。要求始终坚持人的尊严、自主、公平和隐私保护原则，从政策制定、法律保障、社会教育、伦理规范等多层面综合施策，确保智慧养老既能充分发挥积极作用，增进老年人福祉，又能有效地预防和应对可能出现的社会危机。通过对《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》与《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》两份文件的解读，为我国智慧养老产业描绘了一幅清晰的发展蓝图，强调了数据要素在推动智慧养老创新服务、优化资源配置、提升老年人福祉等方面的核心作用，为构建以数据为驱动、以老年人需求为导向的现代智慧养老服务体系提供了有力的政策指引和支持。

参考文献

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[6]王笑.政策利好银发经济,养老产业迎来黄金发展期[N].金融时报,2024-01-31

作者：

王珏 安徽信息工程学院教师，中央财经大学绿色金融国际研究院健康金融课题组成员

指导：

任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员、健康金融实验室（资源库）主任，课题组组长

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