我国行政区划的历史现状和未来

2012-2021我国省地县乡行政区划对比统计

工业文明的崛起：行政公署的逐渐消退

国家民政部官网公布的《1993年民政事业发展统计报告》是自己可以查到的明确有具体数字的最早的官方资料，共有335个地级政区，包括139个地（州、盟）和196个地级市，经过20年的发展，总量与目前的333个差别不大。

中国七个地区行政公署官网

地区原称专区（内蒙古自治区称盟），是省、自治区人民政府派出的行政管理机构，设行政公署代行行政管理。但行政公署不是一级政权实体。1982年，中央决定开展撤地设市改革。1983年1月，江苏先行试点，撤销所有地区。随后，辽宁、广东、吉林也先后撤销所有地区，到1989年底全国还有89个地区，1999年底还有58个。现在，地区只剩下七个，分别是：黑龙江的大兴安岭地区、西藏的阿里地区和新疆的阿克苏地区、喀什地区、阿勒泰地区、塔城地区、和田地区。

盟作为我国的地级政区只存在于内蒙古自治区。现有的三个盟是兴安盟、锡林郭勒盟和阿拉善盟。

自治州仍保持在30个，涉及朝鲜族、土家族、苗族、藏族、彝族、布依族、侗族、哈尼族、壮族、傣族、白族、傈僳族、回族、蒙古族、柯尔克孜族和哈萨克族等16个民族，分布在9个省级政区，其中吉林、湖北、湖南各1个，四川、贵州各3个，云南8个，甘肃2个，青海6个，新疆5个。

除了经济社会发展的问题，国防建设也是行政区划必须考虑的问题，尤其是对中国这样既历史悠久又是新兴大国来说更为重要。

2012年设立的三沙市是我国最年轻的地级市。

嘉峪关市

中山市

东莞市，是我国目前仅有的三个不设区的地级市。

城乡融合的发展：无县时代的艰难进程

1993年，全国共有2835个县级政区，其中：371个县级市；1795个县（自治县、旗、自治旗、特区、林区）；669个市辖区。至2021年，全国县域总量2843个，其中：394个县级市，1469个县（自治县、旗、自治旗、特区、林区），977个市辖区。这里变化最大的是县的总数减少了326个，市辖区增加了308个，越来越多的县在经历着从县演变为县级市，既而成为市辖区的蜕变过程，有人因此提出了中国正在迈向“无县时代”。撤县改市、撤县改区、撤镇改市、合并调整等具体演变方式，笔者前期在《郡县治，天下安：江苏的县级行政区划调整》一文中作了介绍。

引自曹舒、张肇廷《迈向“无县时代”——当代中国撤县设区的实践总结及反思》

但在比较1993、2012、2021三个时间节点的数据后，可以发现，这种变化正随着经济趋缓开始减速。可能的原因是：我国在经历了数十年的快速发展，尤其是自1992年以来的生产资料、劳动力和供应链的高度集约、集聚、集群的过程之后，正面临着第一产业相对稳定、第二产业制造过剩、第三产业服务趋缓的的局面。这也是为什么在2013年，中央提出了“理性对待高速增长转向中高速增长的新常态”的重要原因。

随着时间的推移，经济发展趋缓已经成为全球现象。这种趋缓的现象直接表现在人口结构变化的缓慢。据权威统计，2013年我国有二亿多农民和其他人员在城镇常住。至2020年末，全国常住人口城镇化率63.89%，户籍人口城镇化率45.4%，二者相差2.61亿人，也就是意味着“半市民化”状态的“两栖”人口近十年来在总量上并无明显改变，在货币衡量价值的时代，“农转非”对普通工作者已经失去了吸引力。

江苏省《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的实施意见》

根据中办和国办发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的实施意见》，向“无县时代”迈进的速度虽然因瓶颈制约而趋缓，但仍是方向。必须清醒的是，迈向“无县时代”一定是长期的、艰难的过程，必须统筹处理好产业提升、稳岗聚才、惠民便民、基础强化和城乡共富等问题，既不可以失去信心、也不能匆忙冒进、更不可形式主义。以2020年数据为例，无论是常住人口63.89%的城镇化率63.89%，还是户籍人口45.4%的城镇化率，都无法对应好仅占全国GDP总量7.7%的第一产业占比。也许这就是我国正处于并将长期处于socialism初级阶段的重要原因之一吧。

我国唯一的被称为“林区”的县级区划是湖北恩施的神农架林区。神农架林区，地处湖北省西北部，1970年经国务院批准建制，是中国唯一以“林区”命名的行政区划，由湖北省直辖。神农架林区下辖6个镇，2个乡，有松柏镇 ，阳日镇， 木鱼镇 ，红坪镇 ，新华镇 ，九湖镇 ，宋洛乡 ，下谷坪土家族乡 。

唯一的县级“特区”是贵州省六盘水市的六枝特区。六枝特区位于贵州西部，是“中国凉都”六盘水市的东大门，上世纪60年代因开发煤炭、修建铁路和支援“三线建设”而设立。全区国土面积1799.48平方公里，辖9镇6乡，2021年末全区户籍人口76.08万人，比上年末增加0.24万人，常住人口53.42万人。

乡镇街道的治理：撤乡建镇的持续

乡镇是我国最基层的政权实体，同级设有人大、政协；街道作为派出机构，仅设党、政机构。国家民政部网站统计公报中时间最早的是《1986年民政事业发展概述》。在该概述中，我国共有镇10717个，乡61415个(含民族乡2936个)，街道办事处5718个，总计77850个乡级区划，街道占比7.34%。至2021年底，我国乡级区划减少至38558个，缩减一半以上，街道占比23.15%。

基础不牢，地动山摇。由乡到镇、由镇至街道是我国行政区划调整和城镇化进程中最基础的历史记录。目前我国省级政区大都依据《行政区划管理条例》（国务院令第704号）和《行政区划管理条例实施办法》（民政部令第65号）等相关规定制订颁布了建制镇和街道设立标准。

因各省（直辖市、自治区）的人口、民族、地理等的不同，虽基本依据和设定的参考要素相同相似，但具体标准有所不同。设定要素中最关键的是人口数量和经济结构。例如福建省规定沿海、山区拟设镇域内常住人口分别不少于２万人、1.2万人，政府驻地常住人口不低于总人口的15%，第二、三产业从业人员占域内从业人员总数的50%以上。河南省因人口密度大，其对人口的要求是平原、山区拟设镇的人口分别不少于3.5万人、2.5万人，远高于福建。但河南对人口结构没有具体要求，经济指标的要求较低，只要达到或者略超过该县域所辖乡平均水平即可，显示了其乡改镇的迫切性。

区划调整的规范：特殊区划的关注

行政区划的调整，不仅意味着发展空间的变化、发展水平的差别，还对应着相应的行政级别，影响着国家统计数据的准确。例如：区公所作为县级政区的派出机构，依照国家民政部标准和统计归入乡级，目前全国仅存2个（截止2021年底），分别是河北省涿鹿县南山区（原名赵家蓬区）和新疆喀什地区泽普县的奎依巴格区公所。但实际上，河北省涿鹿县南山区是副县级区划，管理4个乡镇；新疆的泽普县奎依巴格区公所已实际撤销，现为1乡1镇。

显然因为历史以及管理权限等方面存在着的复杂因素，行政区划管理虽然日趋规范，但全国数据的完全准确仍然存在着相对滞后等困难。

但无论如何，社会管理始终在进步。例如，《行政区划管理条例实施办法》和行政区划代码国家标准的出台等。

众所周知，身份证号码中的前6位就是行政区划代码。代码的前4位代表了省和市的名称，后2位在代表具体县级行政区划的同时还标注了具体是市辖区、县级市（1~20），还是县（21~80），或者省辖县级市（81~99）。

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