从《广场协议》到301条款，美国贸易政策的巨大转变

道格拉斯•欧文

经济史学家,美国达特茅斯学院John French经济学讲席教授,美国国民经济研究局研究员

译者:余江

刁琳琳

陆殷莉

在寻求解决贸易压力的过程中，美国国会试图把重点放在外国“不公平”贸易政策上，从而将一些压力转移给其他国家。以戈普哈特为首的“贸易鹰派”指责其他国家从事不公平的贸易行为并且不肯开放市场。日本成为这番动作的特别关注对象。

日本是经济成功的典范，它在第二次世界大战结束时遭受重创，但在战后迅速发展并最终成为世界第二大经济体。日本对美出口在20世纪七八十年代飙升，而且高度集中在特定产业，这导致两国之间的贸易摩擦不断加剧。在日本成为出口大国的过程中，其出口构成从劳动密集型产品转向了更精密、更先进的产品。一个又一个产业相继成为日本竞争的牺牲品：从20世纪50年代的棉纺织品和服装到20世纪60年代的晶体管收音机、唱片机和体育用品；20世纪70年代的电视机、电子消费品和钢铁；最后再到20世纪80年代的汽车、半导体和办公设备。

美国人既对日本的技术实力感到敬畏，又对其工业主导地位感到担心。日本的成功有时要归功于当时的通产省（MITI，现更名为经济产业省），该部门制定了定向产业政策，如研发补贴和行政指导，以推动某些经济部门的发展。在这场辩论中，有人认为美国制造商在与得到政府支持的日本企业进行不公平的竞争，而另外一些人则反驳说美国制造商不注重质量，而且实现现代化的过程非常缓慢。他们还认为，通产省的影响力被夸大了，日本企业之所以成功是因为它们以合理价格提供优质产品并在国内进行激烈竞争。比如说，行政指导和产业政策似乎都不是日本汽车和电子消费产业获得成功的原因，因为两者都没有接受政府援助。

双边贸易的极度失衡正是美日贸易“问题”的具体体现。从美国的角度看，问题很简单：日本出口太多，进口太少。在美国的压力下，日本有时愿意限制其出口，因此问题就变成了怎么让它进口更多商品。不同于其他发达经济体，日本的制成品进口量极低，在20世纪60年代和70年代也没有大幅上涨。1985年，制成品进口在制造业GDP中所占比重在美国是32%，而在日本仅为9%。当然，这并不能证明日本市场没有对外国产品开放。日本特有的要素禀赋可能是主要原因所在：日本缺少食品、燃料和原材料的国内供给，因此初级产品进口挤压了制成品进口。此外，日本也没有太多正式的贸易壁垒：关税水平与美国相当，大多数进口配额在20世纪80年代初已被废除。

然而，正如美国贸易代表威廉•布罗克在1983年所说：“美国市场对日本商品的开放程度远远超过日本市场对美国商品的开放程度，这既是一种感觉，也是一个事实。”外国企业在向日本销售时遭遇了一系列非关税壁垒，如影响药品和农产品进口的神秘产品标准和检验认证要求，以及阻碍电子产品、汽车和运动器材进口的产品安全要求。人们经常抱怨烦琐的海关手续、不够充分的知识产权保护、歧视性政府采购行为、定向行政指导、商业合谋行为以及其他将外国货物拒于市场之外的非正式手段。日本垂直整合而且以银行为中心的大财集团占支配地位的市场结构和复杂的零售分销系统，给外国企业制造了额外的障碍。因此，外国在日本经济中的参与率一直很低。

为了解决有关日本市场准入问题的投诉，里根政府于1985年启动了“市场导向的特定产业”（MOSS）的谈判。这一谈判的重点是电信、电子、林业产品、医疗设备和药品等四个产业，并聚集于检验和认证要求、政府采购规定以及其他规制和私人行为，这些都对在日外国生产商构成了障碍。日本抵触任何变化，认为外国企业需要提高自身产品的质量并在市场销售方面加倍努力，但它还是在开放市场方面做出了让步。不过，这些让步是否在推动贸易方面产生了任何实效，这一点尚且存疑。日本修改或消除贸易壁垒之后，出口商沮丧地发现他们的销售量通常并没有增长。事实上，后续分析表明谈判取得的成效非常有限。只有极少数协议，即27份协议中只有6份对贸易产生了积极影响，而且就连这些成效有时也是因为将来自其他贸易伙伴的贸易转移，而不是因为贸易创造。

这类双边贸易谈判对美国出口的影响非常有限，这使得一些人认为美国需要采取“以结果为导向”的贸易政策。他们认为，问题的重点不应该是原则上减少贸易壁垒，而是要实现外国销售额的可观增长。里根政府就是否应该针对日本采取这种方法展开了激烈的内部辩论。一方是商务部和美国贸易代表办公室的强硬派（黑帽子），他们甘冒报复风险进行态度强硬的谈判，从而在出口增长方面取得明显的成效。另一方是司法部、行政管理和预算办公室以及经济顾问委员会的温和派（白帽子），他们担心以结果为导向的贸易协定和固定的市场份额会导致市场的卡特尔化。前一派被指责为“打击日本”，而后一派则被指责为对外国竞争对手太过“温和”。

美国没能与日本达成协议大幅减少其巨额贸易顺差，这应该是意料之中的事情：零散地开放特定市场可能有助于一些出口商在日本销售更多商品，但双边贸易逆差的存在并不是因为日本在受保护部门进口“太少”。相反，它的存在是因为日本正在经历大量的资本流出，而这个问题完全超出了贸易谈判的范围。

在里根总统于1984年赢得连任后，重要人事变动极大地改变了政府对贸易政策的态度。特别值得一提的是，白宫办公厅主任詹姆斯•贝克（James Baker）和财政部长唐纳德•雷根互换了职务。雷根在财政部一直对美元问题采取善意忽视政策，认为美元走强代表着对政府政策投出的信任票。但贝克则与20世纪70年代初期来自得克萨斯州的财政部长约翰•康纳利一样，担心美元走强会给国会带来保护主义压力。据贝克（2006，第427页）回忆，当他接任财政部长时，“我们面临的是相对于其他货币被高估的美元以及有利于日本、德国和其他贸易伙伴但牺牲美国制造商和出口商利益的贸易失衡。这两个经济问题促成了一个严重的政治问题：每当本田或梅赛德斯又从三巨头那里赢走一位客户时，或者每当又一位流行经济学家写文表示日本公司必将大获全胜时，国会中的保护主义热潮就会愈演愈烈。”就像之前的康纳利一样，贝克试图通过美元贬值来缓解压力。

在说服总统和美联储主席保罗•沃尔克相信有必要采取新的汇率政策之后，贝克开始寻求达成国际协定实现美元稳步贬值。其他国家就像1971年那样，不愿回应这种要求他们升值本国货币的呼吁，但贝克（2006，第429—430页）指出：“我方的优势在于，如果我们不先采取行动，那么国会的保护主义者就会抛出贸易壁垒。汽车制造商和其他产业正在白宫、财政部和国会拍着桌子要求我们采取措施保护他们免受外国竞争的影响，而国会正在倾听他们的声音。到了（1985年）夏末，外国高层经济官员开始意识到我们不是在开玩笑。”

经过这番努力，《广场协议》（Plaza Accord）得以达成，1985年9月的会议是在著名的纽约广场酒店举行的，协议正是据此命名。在会议上，日本和欧洲官员同意采取措施提高本国货币对美元的汇率，比如由中央银行统一对外汇市场进行干预。虽然美元实际上在1985年2月已经开始贬值，但它在接下来4年内相对其他主要货币还会继续贬值。不过，由于汇率变化对贸易流动的影响是滞后的，因此贸易逆差又继续增长了两年，之后才逐渐缩小。

除了对美元采取行动外，贝克和美国贸易代表克莱顿•约特（Clayton Yeutter）还提出了新的贸易议程以化解国会的保护主义压力。政府开始对外国的不公平贸易行为采取更强硬的立场，并试图恢复双边和多边谈判减少贸易壁垒。这套计划的目的是为了打动国会山，向主要贸易伙伴发出警告，并将争论焦点从关闭美国市场转向开放国外市场。

1985年9月23日，即《广场协议》对外公布后的第二天，里根总统宣布了这一新战略。总统将美国描述成其他国家贸易政策的受害者，并谈到了这些国家在维持开放贸易体系方面的责任。他表示：“要使国际贸易体系行之有效，所有国家都应当遵守规则。所有国家都应当努力确保市场开放。最重要的是，根据定义，自由贸易就是公平贸易。一旦一国向其他国家的出口商品关闭国内市场，这就不再是自由贸易。一旦政府向制造商和农民提供补贴以使他们将货物倾销到其他市场，这就不再是自由贸易。一旦政府允许伪造或复制美国产品，那就是在窃取我们的未来，这就不再是自由贸易。一旦政府以违反国际法的方式帮助其出口商，这就不再是公平竞争，也不再是自由贸易。一旦政府向各个产业提供补贴使之获得商业优势并为之承担成本，从而使竞争对手承受不公平的负担，这就不再是自由贸易。”

总统接着表示：“我们将根据我国法律和《关贸总协定》采取一切必要行动追求我们在国际贸易中的权利和利益，确保其他国家履行其义务以及与我国达成的贸易协定。我认为，如果贸易没有做到对所有人都公平，那么所谓自由贸易也只是名义上的自由而已。我不会袖手旁观地任由美国企业因国外不公平贸易行为而倒闭。我不会袖手旁观地任由美国工人因其他国家不遵守规则而失去工作。”

新战略将会更加强势地动用《1974年贸易法案》中的301条款，该条款到目前为止尚属美国贸易法律中相对不受重视的一个组成部分。根据301条款，美国贸易代表有权调查外国政府任何“不公正、不合理或歧视性”的并“给美国商业造成负担或障碍”的行为、政策或做法，并采取应对措施。这种调查的第一步一般是一家企业或一个行业协会向美国贸易代表办公室提起申诉，而贸易代表办公室有全面裁量权决定是接受还是驳回相关案件。在所有此类调查中，美国贸易代表办公室都会寻求与那些其政策受到审查的外国政府进行协商沟通以解决问题。如果协商解决不了问题，则会采取一系列补救性强制行动，其中主要是对该国出口产品征收更高关税进行报复。

里根宣布美国贸易代表办公室将发起多例301条款案，分别涉及韩国对外国保险公司的限制、巴西对信息产业贸易（计算机硬件和软件）的阻碍以及日本对外国烟草产品的壁垒。总统设定了一个很近的截止期限，要求在此期限之前解决涉及日本皮革和非皮革鞋制品市场以及欧共体罐装水果补贴的相关案件，否则就将采取报复措施。美国贸易代表办公室还开始调查日本的电信采购政策是否将外国生产商排除在市场之外。

我们可以从一起涉及日本半导体的著名案件中充分看出这种更强硬地捍卫美国生产商利益并打击外国贸易壁垒的新战略。和其他行业一样，美国在半导体生产方面的主导地位在20世纪80年代因日本对全球市场的快速渗透而受到威胁。1978年，美国企业占全球工业收入的55%，日本企业占28%；到1986年，日本所占份额上升至46%，而美国所占份额则下降至40%。半导体产业的相对衰退似乎象征着美国丧失了技术领先地位，而且人们普遍认为，这其中有部分原因在于日本政府的产业目标选择。

1985年6月，半导体产业协会（SIA）提出301条款申诉，声称日本的半导体市场因日本的结构性壁垒而对外国生产商关闭。这些结构性壁垒包括受到政府纵容并得到官方规制支持的企业间反竞争商业惯例，使美国企业无法在日本市场上得到“公平公正的市场机会”，因此从301条款的定义看，这些属于“不合理”壁垒。

这起半导体案件非常复杂，因为它还涉及一起倾销案。虽然美国经济正在强劲复苏，但是由于计算机生产放缓，半导体产业在1984—1985年经历了严重的周期性衰退。半导体价格暴跌导致该产业所有生产商都遭受巨大损失。然而，虽然美国公司被推到破产边缘并大幅减产，但日本公司还在继续生产，因为它们凭借着自己与大银行的密切关系，可以持续获得贷款。日本的竞争几乎逼得动态随机存取存储器（DRAM）这一设备的所有美国生产商都退出了市场。总的来说，半导体产业协会并不希望商务部征收反倾销税：他们不想为各种设备的跨境运输制造障碍，因为半导体的生产是遍布全球的；如果增加进口壁垒，就连电子工业工会都对半导体生产的外包感到担心。此外，该产业的问题并不只是产品在美国的倾销，而是全球范围内的价格普遍下跌。反倾销税并不能解决这个问题，反而会使美国成为一座“高价岛”，对计算机制造商和电信设备制造商等使用半导体的产业造成损害。与此同时，鉴于美国市场的规模，不让日本企业获得美国消费者将是一种迫使日本解决问题的办法。

尽管半导体产业协会反对关税，但还是有一家小型动态随机存取存储器生产商（美光科技公司）对4家日本64K动态随机存取存储器出口商提出了反倾销诉讼。美光公司称，日本生产商的本土市场销售额低于其生产成本。这起诉讼相当于打开了一道闸门。继美光公司于1985年6月提起申诉之后，三家主要半导体生产商（英特尔、超微半导体公司和美国国家半导体公司）在9月就另一种设备——可擦除可编程只读存储器（EPROM）——提出了反倾销申诉。随后，商务部首次就256K和未来几代随机存取存储器发起了针对日本的倾销案。

美国政府发起倾销案并给予301条款案强有力的支持，这一事实给日本施加了巨大的压力，使之不得不解决这一冲突。如果没有在美国贸易代表办公室和国际贸易委员会的法定截止日期之前找到办法解决争端，日本将面临针对其半导体出口的反倾销税以及针对其他出口产品的报复性关税。最终，美国和日本在1986年7月达成了终止倾销并开放日本市场的5年协定，从而暂缓了倾销案和301条款案。日本政府同意对销往全球的半导体实施最低出口价格（按季度进行调整），并鼓励其企业购买外国半导体。在协定的一份秘 密附函中，日本同意将该国半导体市场的外国份额从现有的大约8%提高至20%。

公认存在的市场份额目标在两国都有争议。在美国，支持者认为，它是“平权行动”，在一个难以渗透的市场里帮助了外国生产商。20%这一目标被视为“导向”型方案的典范，一些人认为应该更加普遍地使用这种办法，因为事实证明，此前为打开日本市场而做出的其他努力都是令人失望的。但批评者认为，这样的目标构成了“管理式贸易”，其商业结果是由政府协定决定的，市场竞争和生产效率没有被考虑在内。在日本，企业不满政府干预他们的价格和采购来源。他们担心，如果在半导体产业这样做了，其他产业将会成为下一个目标。协定引发了日本一些民族主义者的强烈反对，他们敦促政府拒绝他国要求。

事实上，日本政府很难做到让本国企业遵守这一协定的相关条款。政府官员很难阻止在第三方市场的“倾销”行为，也很难说服日本工业买家购买更多的外国半导体。半导体产业协会很快就抱怨日本没有履行协定中的倾销和市场准入条款。由于国会的贸易压力达到极点，里根政府不能再继续退缩并冒险与日本再达成一份“失败的”贸易协定。

1987年1月，在半导体协定签署仅6个月后，美国贸易代表办公室要求日本在60天内证实它正在履行该协议。美国政府希望有具体的迹象表明第三方市场的倾销行为已经终止，同时外国半导体在日本的销量正在上涨。同年4月，美国宣布不再遵守半导体协定，并报复性地对进口自日本的价值3亿美元的计算机、电视机和电动工具征收100%的关税。此举让日本目瞪口呆。这一单方面行动是战后最严厉的报复行动之一，也是针对日本的第一次此类行动，充分表明了美国政府对半导体协定和美日贸易问题的严肃态度。同年晚些时候，在商务部确定倾销行为已经终止之后，部分报复性关税被取消。（半导体生产被转移到中国台湾和韩国以规避反倾销措施，不过这些国家和地区后来也受到了倾销指控。）1991年，在日本半导体市场的外国份额达到20%之后，剩下的报复性关税也被取消。

美国对欧共体也开始采取强硬立场。1985年，为了报复欧共体对柑橘制品的进口限制，美国对进口欧洲意大利面征收了更高的关税。1986年，西班牙和葡萄牙加入了欧共体，因而不得不采取统一的对外关税。虽然西班牙和葡萄牙对制成品的关税会下降，但是为了遵守共同农业政策，两国现在必须限制农产品进口。美国对这些国家的饲料谷物出口预计将减少10亿美元，因此美国贸易代表办公室威胁对欧共体进行报复，除非后者对其销量损失进行补偿。由于欧洲没有采取行动，里根政府在1986年12月宣布将对价值4亿美元的欧洲对美出口产品征收200%的关税。一个月后，双方达成协议，欧共体将确保西班牙在接下来的四年里进口一定数量的美国玉米和高粱，并下调对其他货物的关税。

里根政府在1986年还采取了其他一些贸易行动阻止国会的保护性贸易立法。《1962年贸易扩展法案》第232条赋予总统以国家安全为由限制进口的权力，里根政府动用这一条说服日本、联邦德国、中国台湾和瑞士减少对美机床出口。政府对来自加拿大的红雪松木遮盖板和木头屋瓦征收了35%的反补贴税。美国贸易代表办公室还继续就欧共体禁止进口促长激素牛肉和巴西限制信息技术产品和药品一事分别对两方施压，同时还发起了其他案件。

从《广场协议》到新的301条款政策，1985年9月标志着美国贸易政策的巨大转变。这些政策有效吗？随着时间的推移，美元贬值帮助减少了贸易逆差并缓解了保护主义压力。贝亚德和埃利奥特（Bayard and Elliott，1994，第64页）总结说，301条款在打开国外市场方面“似乎是一个相当有效的工具”。然而，至少在一开始的时候，这些行动并没有怎么减少来自国会的贸易压力。贸易逆差在1986年和1987年继续增长，国会一再要求政府应对这一贸易形势，比如说，为进口竞争型国内产业提供更多救济。密歇根州民主党众议员约翰•丁格尔抱怨：“我们的贸易伙伴在设定进出口政策时一直在孜孜不倦地追求自身的经济利益，而美国却为自由贸易理念所累，这一理念忽视了世界贸易体系的现实情况。”财政部长贝克在1987年承认，政府在处理贸易逆差问题上“略有延误”，但他坚称，“过去几年里，没有哪届政府像我们这样在补贴性进口产品和国外贸易壁垒问题上做出这么大的努力”。贝克在回应那些抱怨政府过度拘泥于自由贸易理念的批评者时表示：“总统给予美国产业的进口救济要多于过去半个多世纪里任何一位前任总统给予的救济。”

与此同时，民主党国会议员仍在继续为贸易立法而努力。1986年5月，众议院通过了一部法案，其中包含了带有争议的戈普哈特条款，该条款要求对美贸易顺差“过高且不正当”的国家和地区（日本、德国和中国台湾）在6个月内修改其政策，并将顺差额度每年减少10%。如果他们不肯照办，那么总统别无选择，只能对其采取报复措施。法案还扩大了企业和工人获得外国竞争救济的途径；比如说，如果进口是造成损害的“重要”原因而不是“重大”原因，也可以根据例外条款予以进口救济。众议院以295票对115票的结果通过了该法案，民主党的投票结果是236票赞成4票反对，共和党的投票结果是111票反对59票赞成。虽然民主党的立场更为强硬，但很多共和党人也投票支持该法案。在国会中带头倡导自由贸易的明尼苏达州共和党议员威廉•弗伦泽尔（William Frenzel）承认：“共和党人也发出了民主党人发出的那种保护主义呼声，因为他们的选民发出了这样的呼声。他们反映的是选民的感受。”

但总统不为所动。里根回应道：“这种反贸易法案不是保护主义，而是破坏主义。”总统表示，这部法案根本不是什么“综合贸易法案”，而是“恶意的反贸易法案”。他还表示：“这部法案具有潜在的破坏性，就连很多投票支持它的人都希望它被否决……好吧，如果真到了这一步，我一定会实现他们的愿望。”议长奥尼尔反驳：“我们不认为自己是保护主义者。我们认为我们成了世界其他国家的替罪羊，我们只是想要成为公平贸易商。”

共和党主导的参议院在就该部法案采取行动之前进行了休会，随后民主党在1986年11月的中期选举中控制了参议院。因此，民主党人对国会有了统一的控制权，这为通过贸易法案并将之呈递总统铺平了道路。1987年1月，新任众议院议长、得克萨斯州民主党人吉姆•赖特（Jim Wright）宣布：“第100届国会的首要任务将是应对美国竞争力的持续下跌和贸易逆差的不断上涨。”政府官员意识到新的贸易法案也许会有一些可取之处，比如说，贸易谈判权，因此开始与国会开展更密切的合作，以便删除那些令人反感的条款，如限制行政部门贸易案裁量权的“程序保护主义”，并将法案修改到可以让白宫接受的程度。1987年初，改选后的众议院通过了与上一部法案相类似的法案。戈普哈特在众议院将他之前的条款进行了弱化处理，弱化后的版本要求美国威胁报复大幅拥有对美贸易顺差的国家。戈普哈特修正案以218票对214票的微弱多数获得通过，考虑到政府方面的反对态度，这样的投票结果表明它肯定无法在两院协商委员会获得通过。参议院很快以71票对27票的结果通过了自己的贸易法案，但1987年10月的股市崩盘导致国会没有在休会前完成协商。

经过漫长的拖延，法案最终于1988年在国会通过，不过直到最后一刻还在相持不下。1988年4月，两院协商委员会删掉了戈普哈特修正案，随后两院通过了法案，但是总统因为其中关于工厂停产的条款否决了该法案。国会删掉这一条款之后再次通过了该法案。经过三年的努力，《1988年综合贸易与竞争法案》终于以一种能够得到总统认可的形式而定稿。

这部长达1000多页的综合法案对国家的贸易法律做出了诸多渐进式修改。它削弱了总统的裁量权并扩大了企业和工人在行政贸易案件中获得进口救济的途径。更重要的是，法案授予了总统新的谈判权，使得行政部门可以在5年内达成的贸易协定中将关税降低50%。谈判权还确保了国会将对任何需要修改国内立法的协定进行“快速”审议，这意味着在总统将协定提交国会之后，国会需要在60天内予以批准或否决并且不得附加任何修正案。有了这些条款，已于1986年启动的乌拉圭回合贸易谈判才得以落下帷幕，第十三章中将会对此展开具体论述。

该法案还包含了备受争议的“超级301”条款。根据条款，美国贸易代表办公室需要在1989年和1990年确定重点国家，并在一定的时间段内通过谈判消除针对美国主要出口产品的壁垒。另外的“特别301”条款则要求美国贸易代表办公室审查其他国家未能尊重知识产权的情况，尤其是影响到高科技（软件和半导体）、娱乐（电影和音乐录音）和制药行业的情况。

为了制定一部里根政府可以接受的贸易法案而做出的长期努力终于因《1988年综合贸易与竞争法案》画上句号。为了避免遭到总统的否决，法案没有为任何特定产业提供特殊保护。不过，纺织品和服装产业仍对《多种纤维协定》感到不满。1987年9月，众议院通过了一部法案，对185类纺织品和服装以及15类非橡胶鞋制品实施进口配额，不过投票数未能达到推翻总统否决权所需的2/3多数。参议院直到1988年9月才通过该法案。不出所料，里根否决了这部法案，这是呈交给他的第二份纺织品配额法案。

不过，到了这个时候，20世纪80年代初期和中期在贸易问题上的巨大政治压力已经大为缓解。到1987年的时候，美元已经回落到1980年的水平，出口也终于开始加速。出口增长，进口放缓，长期的经济扩张降低了失业率，以上种种缓解了可贸易品产业的大部分压力。因此，国会应对贸易问题的压力也开始消退。

（本文节选自比较编辑室新书《贸易的冲突》。）