对涉检信访听证制度思考.doc

1、-对涉检信访听证制度的思考添加时间:2021-12-03 11:18作者:马卫国威来源:中国检察网来源:阅读:摘要：涉检信访听证制度是在信访条例有关信访听证规定的前提下结合行政法领域的听证制度成长起来的处理涉检信访疑难案件的一种有效工作机制，其价值不仅在于查明事实、弄清真相，还在于通过正当的法律程序，建立被大多数人认可的事实和价值观念，从而形成一种外在的感召力量来解决信访疑难问题。我国涉检信访听证制度尚处于探索阶段，没有形成统一的规定。保证涉检信访听证活动的得以有效开展的当务之急，是建立一套规、合理的涉检信访听证制度。一、听证制度及涉检信访听证制度听证是指有权机关在作出影响权利相对人合法权益的决定之前，采取听证会的形式，由相对人就特定事项向有权机关述事实、提供证据、质证申辩、表达意见，以及有权机关核查事实、采纳证据、听取意见并据此作出决定的一种制度。听证制度最早可溯源于英国1512年的自由大宪章，它以宪法的形式确定了行政机关在对当事人做出不利的决定时，必须听取当事人的意见。这种听取当事人意见的正当法律程序理念，后被美国宪法所采用，并在1791年宪法第五修正案中，表述为正当法律程序due

2、 process of law。二战后，世界上许多国家，尤其是以德国、日本、意大利为代表的大陆法系国家，将其作为一项保障国利的制度确定下来。当前，作为一项充分表达公开、公正、价值的核心制度，听证已成为世界各国行政程序法的一项共同制度。我国于1996年制定的中华人民国行政处分法首次规定了听证制度，这在我国行政法程序上具有里程碑的意义。经过10多年的开展，听证制度逐渐被引入到价格、立法和行政许可等多个行政管理领域，听证作为一项保障行政管理相对人最大限度地防止自己的权益遭到侵犯，约束和控制行政公权力的制度而越来越受到重视和推崇。2000年5月最高人民检察院下发的人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定试行2000高检控发第8号规定中第3至第9条规定：对刑事申诉案件，均适用公开审查程序。立案复查后，均可举行听证会，公开听证等。这是检察机关首次在检察工作部引入听证制度，创造性地将听证制度应用于检察工作领域,既丰富了我国的行政听证制度,又提升了检察工作。2005年国务院新修订的信访条例第31条第2款规定：对重大、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事

3、实，分清责任。听证围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。正式以法规的形式将听证作为一项信访工作制度确定下来。2007年3月最高人民检察院通过的人民检察院信访工作规定第39条第2款规定：对重大、复杂、疑难信访事项必要时可以举行公开听证,这一规定使听证程序正式成为处理涉检信访的一项重要制度。二、当前涉检信访听证制度存在的问题涉检信访听证制度以其优越的程序价值有力地促进了重大、复杂、疑难和久诉不息的信访案件的解决，较大程度上解决了检察机关在处理信访难题上所处的困境，但是涉检信访听证制度毕竟刚刚起步，尚处于探索阶段，在法律的定位、原则的设定、程序的设计上还存在很多问题，需要进一步完善。笔者试就目前我国涉检信访听证制度存在的的问题，谈几点个人的看法：第一，尚未建立统一规的涉检信访听证制度。在涉检信访中开展听证工作，现行法律找不到有关规定，虽然最高人民检察院有关规定中对不起诉案件、刑事申诉案件的公开听证作出了明确的规定，但对涉检信访这个大围的现有规定只是简单的停留在适用围的表述上，对于信访听证的指导思想、工作原则、适用围、程序设计、结果处理等没有形成一套完整规的操作体系。各地

4、检察机关在制定涉检信访听证程序过程中也都是摸着石子过河，加之对听证程序的理解不够，难免会有缺漏，如有的没有赋予当事人充分的举证、质证权利，有的听证过程不够公开，有的听证结果没有公布，有的听证程序可操作性不强，有的照抄照搬行政听证程序，严重影响了涉检信访听证制度应有功能和作用的发挥。因此从最高人民检察院到地方各级人民检察院自上而下建立一套统一、规的听证制度，合理配置听证职权(笔者认为听证也应当合理配置各级检察机关的职权，因为重大、复杂、疑难的信访案件多为久诉不息或者不服下级机关的决定要求上级机关复核的案件，当听证当事人对于下级检察机关经听证后作出的复查决定不服时，可以要求上级检察机关对处理决定进展复核，上级检察机关在复核过程中仍然可以以召开听证会的形式对案件进展处理。虽然复查阶段的听证和复核阶段的听证是两次独立的听证，但在复核听证过程中必然涉及管辖、监视等问题，因此仍然存在上下级检察机关的听证职权配置)，是涉检信访听证程序的得以规实施和开展的重要保证，也是确保涉检信访听证制度有效发挥功能的前提条件。第二，适用涉检信访听证的案件围不够具体。2007年3月2日最高人民检察院通过的人民检察院信

5、访工作规定第三十九条第二款规定对重大、复杂、疑难信访事项必要时可以举行公开听证，该规定正式确立涉检信访听证制度成为处理涉检信访案件的重要制度，但是并未就重大、复杂、疑难案件的围予以明确。笔者认为，重大案件是指至少在本辖区围能够产生影响，群众反映强烈，可能导致大规模的集体访或越级访的案件；复杂案件是指案情复杂，涉及人数较多，或者涉外、涉港澳台的信访案件；疑难案件是指案情存在重大疑问，适用法律和处理意见分歧严重的案件重大、复杂、疑难案件应当包括以下案件：1、当事人对检察机关的有关部门作出的信访案件处理意见或复查意见不服，要求举行听证的案件；2、案情复杂、群众反映强烈或在当地有较大影响的信访案件，经处理仍未息诉罢访，有可能矛盾激化的案件；3、有可能引发大规模群体访或越级访的案件；4、原办理机关或上级机关经屡次复查、认定原处理意见适用法律、法规和政策得当，当事人仍坚持上访的案件；5、署名举报人不服检察机关初查结论的案件；6、涉外或者涉港澳台的信访案件。以下案件不适用公开听证程序：1、涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或其他不宜公开事项的涉检案件；2、原处理意见明显错误的涉检案件；3、已进入诉讼程

6、序尚未形成处理决定的案件；4、当事人不愿进展公开听证的案件。第三，涉检信访听证形式的适用不够合理。根据听证具体程序设置的不同，可将听证分为正式听证和非正式听证，正式听证又称审判型听证，仅指以举行审判型听证会的形式，给予当事人及其他利害关系人提出证据、相互质证和充分辩论的时机，然后根据听证会的记录作出决定，正式听证在听证程序上非常严格。非正式听证在程序上具有较大的自由，没有固定的形式，主要包括公开答询会、对话会、座谈会等公开审查和答复形式。正式听证和非正式听证的区别在于相对人参与的方式和程度不同，在非正式听证上，当事人主要通过口头或者书面的方式表达意见，以供检察机关参考，当事人没有质证和相互辩论的权利，检察机关的决定也不受当事人意见的限制；而在正式听证中，检察机关必须举行听证会，当事人有权提供证据和进展辩论，检察机关必须依照听证记录作出决定。开展听证工作主要是为了通过公开、透明的方式统一有关方面对案件处理的认识，保障当事人的知情权，主动承受社会监视，以到达共同教育说服当事人使其息诉息访的目的。但是目前由于听证形式的应用不够合理规，为了节约本钱许多听证案件采用非正式的形式召开，加之案件听证

7、的程序设计也主要是放在如何加强明理释法工作，致使听证会成了案情和法律的讲解会，影响了公开听证、公开答复的质量和效果，限制了听证制度发现问题、纠正错误的价值和功能的发挥。笔者认为涉检信访听证制度在个案中具体应适用哪种形式，应根据个案情况、本钱资源、便于息诉罢访等具体情况而定。不是所有的涉检信访案件都通过听证会的形式解决，以听证会形式处理涉检信访案件应有一定的针对性，因案而异、因人而异、因事而异。有的涉检信访案件采用听证会方式，效果明显；但有的涉检信访案件不宜采取听证会的形式，否则会浪费大量时间、人力、物力，达不到预期效果，甚至会错过息诉罢访最正确时期，带来一些其他新的问题。第四，涉检信访听证程序的原则不够明确。听证制度的原则是指贯穿于整个听证程序的始终，充分反映听证制度的在要求，对听证程序具有指导、补缺、整合、和解释功能的根本准则。由于听证制度尤其涉检信访听证制度还处于探索和开展阶段，关于听证的原则理论尚不成熟。笔者试借鉴行政法中关于听证原则的有关规定，结合涉检信访工作的实际，认为涉检信访听证制度的原则应当包含以下容：1、程序正当原则。程序法定原则要求听证活动必须严格遵守法定程序，对于违

8、反法定程序而得出的听证结论，不予认可。具体容包括：1检察机关举行听证时，必须严格按照听证的方式、步骤、顺序、时限进展。2必须有利于保护案件当事人的合法权益，不得侵犯公民的根本权利和自由。(3)违反法定程序所得出的结论不予认可。4对于实施违反听证程序的行为，应当追究法律责任。2、公开原则。公开原则是指公开听证活动除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私以及法律规定其他不得公开的事项以外，一律向案件当事人、听证参与人和社会公开，以增强听证活动的透明度，承受当事人、听证参与人和社会的监视。听证公开原则主要包括听证的容公开、依据公开、过程公开、结果公开以及其他信息资料公开等诸方面的容。公开原则有利于公众充分参与听证，实现公民的知情权，有效维护当事人的利益。为了实现公开原则，还必须建立一系列程序制度，如在听证活动中的说明身份制度和听证容及参与人员权利义务的告知制度等。3、公正原则。公正原则是指在听证活动中，应公平合理处置公共利益与个人利益的关系，保持两者之间的平衡，平等对待听证活动的参与人员，充分听取参与各方的意见和建议，不偏不倚，排除偏见，其宗旨为公平、平等、正义。4、参与原则。参与原则是指在听证过

9、程中，应充分保证公民能够有效实现参与案件听证，了解案情和适用法律情况，提出意见和建议的权利。参与原则是听证制度得以维系的最本质原则，没有公众的参与，就谈不上进展听证。5、效率原则。效率原则是指在听证过程中，应根据根据个案情况、本钱资源、便于息诉罢访以及其他需要，以迅速、简洁和经济的方式到达听证目的，在兼顾听证质量和听证本钱的平衡的同时，尽可能节约司法本钱。效率原则主要包括严格遵守法定期限、积极履行法定职责、办事高效等反面的容。6、有错必究原则。在处理涉检信访案件过程中引入听证制度的目的就是在于迅速澄清事实，复原案件真相，纠正错误判断，通过程序正义来促进上访人息诉罢访。而涉检信访听证制度的优越性正是通过承办人、信访人、证人以及其他利害关系人多方共同参与和自由述、辩论、反驳、示证、质证，从而到达迅速澄清案件事实的作用表达出来的。对于通过正式听证形成的意见，检察机关必须听取，形成的意见和原决定存在分歧的，检察机关必须改变原决定；对于非正式听证形成的意见，检察机关也应当予以尊重，否则，听证制度就失去了其应有的价值和作用。第五，涉检信访听证程序的相关制度不够完善。听证程序的制度是听证程序根本原则的具体化，指检察机关和听证活动的参加人在听证活动中应当遵循的具体制度。根据现有的规定，尚没有发现对于听证程序的有关制度予以阐述或者说明，甚至有些地方的规定将制度和原则混为一谈，在开展听证活动的时候也都是想当然而为之。还有一些地方严重违反听证制度，造成听证程序的瑕疵，影响了听证的效果。一般来说，正式的涉检信访听证程序应当贯穿以下制度：1、身份说明制度。在听证程序开场前，应向当事人、其他听证参与人员和旁听人员介绍主持人、书记员和听证员的具体身份、社会工作情况及其他有关情况，这样有利于增强当事人、听证参与人和社会对听证活动的监视，同时也有利于增加当事人听证会公正性公平性的信任。2、案情告知制度。在聘请听证员之后，应当及时将案件的具体容、法律的适用情况、检察机关的处理结果和检民之间的意见分歧告知听证员，并采取各种措施方便听证员了解案情和听取民意。在听证程序开场时，应当由听证

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