薛凯桓：美国是怎样一刀一刀制裁伊朗的？

升级后的制裁

在比尔·克林顿担任总统期间，伊朗面临的压力不断加大：

美国前总统克林顿 图自澎湃影像

1995年3月15日，克林顿签署第12957号行政命令，禁止美国公司和公民为伊朗石油和天然气资源的开发做出贡献。

1995年5月6日，克林顿签署第12959号行政命令，禁止向伊朗进口“任何源自伊朗的商品或服务”，以及向伊朗出口和再出口美国商品和技术。该命令还禁止美国公民和公司投资伊朗或伊朗政府拥有和控制的财产。

1997年8月19日，克林顿签署第13059号行政命令，该命令合并整合了里根1987年和克林顿此前关于制裁伊朗的所有行政命令。

这一阶段美国对伊制裁的一个主要特征是，美国国会参与了对伊朗的制裁政策，同时美国试图通过鼓励其盟友加入制裁来使这一政策国际化，以在广度上实现对伊制裁从“以点到线”的突破。

此后，美国对伊朗的制裁从未停止过。

2010年，美国出台了《对伊朗全面制裁、问责和撤资法案》，修订了2006年更名的《对伊朗制裁法》（这条法案的前身是1996年美国国会通过的《对伊朗和利比亚制裁法》），该法案的目的是“防止伊朗资助恐怖主义及其自身的核、化学、细菌和导弹计划。”

《对伊朗全面制裁、问责和撤资法案》主要针对的是伊朗的能源产业。美国国会在通过该法案后，宣称将通过联合国机制和双边协议争取国际支持，以加大对伊朗的制裁压力。美国国会还在其声明中称，时任美国总统奥巴马希望说服欧盟、韩国、日本、澳大利亚和以色列加入对伊朗的制裁行列。

不仅如此，《对伊朗全面制裁、问责和撤资法案》还引入了域外原则，即违反对伊制裁的外国公民和企业也将受到制裁。它禁止非制裁国（大部分为欧盟、日本的投资）对伊朗能源部门进行大规模投资，禁止非制裁国为伊朗能源产业提供商品、服务和技术，以及向伊朗出口精炼石油产品，禁止向伊朗出口石油、液化天然气油轮和涉及运输精炼石油产品的服务，以及涉及这些交易的保险交易。

但这些制裁法案以及前文提到的总统行政命令，几乎没有产生什么外交成果。对美国进口伊朗石油的禁令只是固定了已经出现的市场状况，因为美国很早就停止了进口伊朗石油，而伊朗正在迅速实现市场多元化。而且实施域外制裁的尝试恶化了美国与其盟友的关系，因此美国倾向于不对外国公司执行2010年的法律。换句话说，制裁在很大程度上仍然是单方面的，未能迫使伊朗放弃其政策。

不过，美国的这些举动也开创了一个重大先例，并为进一步向伊朗施压奠定了基础。此后，美国认识到了制裁不能仅仅依靠自己和盟友，还需要进一步提高制裁的广度。

3F制裁的实施和联合国制裁

所谓的“3F制裁”，是指正面制裁、侧翼制裁和功能性制裁，是一种多面化的制裁举措。在美国的鼓动下，欧盟于2012年1月做出了禁止进口、储存和运输伊朗石油的决定，美国在时隔多年后，终于拉拢到了最重量级的盟友加入到对伊朗的制裁行列。欧盟的购买量占伊朗石油出口量的25%，因此欧盟的加入对伊朗经济是一个沉重打击。

不过，欧盟的行动还不够重量级，因为伊朗石油的主要消费国是中国、日本、印度和韩国等国，这些国家一向是无视制裁的“黑骑士”。在油价不断上涨的情况下，有“黑骑士”的帮助，伊朗的石油出口尚有余力。为了说服这些国家加入制裁行列，美国提出了一个不同寻常的方案：伊朗石油的二十几个大买家如果大幅减少对伊朗石油的购买，就可以免受制裁并获得报偿。

此外，美国还努力在联合国层面推动对伊制裁合法化。2006年7月31日，联合国安理会通过了关于伊朗核计划和弹道导弹计划的第一项决议（第1696号决议），这项决议要求伊朗“暂停所有与浓缩相关的活动，包括研究和开发”。国际原子能机构（IAEA）将提供有关伊朗遵守该决议情况的详尽信息。

该决议虽然没有对伊朗实施任何制裁，但警告伊朗，如果伊朗不遵守该决议，将根据《联合国宪章》第七章第四十一条采取适当措施。

联合国安理会其他常任理事国，加上德国和欧盟，都称赞这项决议是成功的，因为他们也希望加强核不扩散机制。对于美国来说，这项决议的通过是一次外交胜利，打破了美国单打独斗的状态，允许上述国家积极参与这一进程，美国寻求扩大对伊制裁的广度及合法化对伊制裁的夙愿终于得以实现。

2011—2022年伊朗原油出口数据，平均每日原油出口桶数于2012年和2018年大幅减少

美国的“努力”很快就有了成效。2012年，伊朗石油出口量比上年锐减40%。印度等一些国际买家的采购量削减幅度，甚至超出了观察家们的预计。金融制裁也发挥了作用，参与石油交易的银行因可能会被切断与美国金融体系的联系，也纷纷加入了对伊制裁。

换句话说，美国巧妙地利用了其在全球金融体系中的主导地位，达到了制裁的目的。与此同时，美国在外交方面一边拉拢“黑骑士”国家，一边推动沙特阿拉伯、伊拉克、利比亚、尼日利亚等国增加石油产量，以抢占伊朗的市场份额，有效阻止了伊朗通过客户多元化、折扣以及利用国际金融漏洞来化解制裁的效果，形成了对伊朗的制裁联盟。