台湾的社造运动与我国社区再造的路径选择

　　【作者简介】谈志林，民政部政策研究中心。北京100721

　　一、再造理论与社区再造的内涵

　　再造(Reengineering)理论或流程再造理论由迈克尔·哈默(Michael Hammer)和詹姆斯·钱皮(J·Champy)最先提出。他们将企业再造定义为：为了在衡量绩效的关键指标上取得显著改善，从根本上重新思考、彻底改造业务流程。再造理论认为，再造是组织的彻底变革，需要从根本上重新思考组织业已形成的基本信念，其中的关键是重新设计组织的业务流程[1]。组织再造必须遵循三项基本原则：一是以组织流程为中心；二是坚持以人为本的团队式管理；三是顾客导向，即企业行为必须以顾客的需求为基本导向。再造理论对传统的管理学赖以存在的基础——分工理论提出了质疑，以一种崭新的思想重新审视组织，在美国和西方发达国家中掀起了一场管理革命。奥斯本等学者将再造理论运用于公共管理的研究，提出了政府再造的命题，带来了政府管理的革命[2]。

　　社区再造(Community Reengineering)即是将再造理论运用于社区管理的实践而提出的命题。当前还未见学者对于社区再造的理论阐释。本人认为，社区再造是以社区的时空信息为基本考量，从根本上重新塑造社区形象，培植社区意识，改造社区组织流程，提高社区绩效，促进社区和谐发展的变革过程。

　　二、台湾地区的社区再造运动与启示

　　社区再造在台湾被称之为社区营造或社区总体营造(简称社造)、社区重生等。20世纪90年代之后，台湾运用再造理论来推进社区发展，发起了社区总体营造运动[3]。

　　台湾社区营造运动标榜“一乡一特色”、“由下而上”、“民众参与”、“发掘地方文化”等理念。社区营造的内容包括社区环境营造、社区产业营造、社区文化营造、社区医疗营造、社区教育营造、社区治安营造和社区服务流程再造等方面。围绕此类内容，营造运动特别重视社区居民对于社区营造的创造性设计和参与社区营造的方式以及社区的凝聚力和竞争力的形成等。

　　台湾的社区营造可分为长期经营与短期应变两种策略。长期经营主要是有关社区居民的成长与学习，例如社区读书会、成长营、教育培训、环境认养等；而短期应变主要是为应对社区出现急迫性的公共议题，通过“社区工作坊”在短时间内形成社区共识与行动计划。“社区工作坊”还通过社区事务的娱乐化来引导社区居民的对于社区营造的参与。类似活动如台中市社区再造创意新点子竞赛(社区规划师工作计画)[4]。

　　从社区的角度具体分析十多年来台湾社区营造的主要措施，大致可分六个层次：一是在社区理念层面，培植社区居民的社区营造理念和社区意识。政府、学者与社区居民代表与就社区环境、社区规划、社区史开发、NGO发展、社区活动等社区营造议题进行讨论，制定具有社区特色的社区发展计划，汇聚社区共识。二是在社区人才层面，依托社区学院，通过社区读书会、成长营、环境认养等培育社区公民和社区领导，提升社区的人力资本。三是在社区环境层面，进行基础设施改造。四是在社区功能层面，从满足社区居民的生活需求出发进行社区功能性整合。如动员居民组织义警队、社区巡守队、妈妈导护队等维护社区治安组织和促进医疗社区化以及多样性的社区活动组合等。五是在社区服务流程层面，根据社区各自的特点打造适宜的社区服务流程。六是在社区行为层面，通过开展丰富多彩的社区活动来引导社区居民走出家门，促进社区居民对社区事务的参与，增进相互的了解，累积社区内在的社会资本。

　　总体看来，台湾社造运动取得了较好的成效，给大陆的社区建设带来了诸多启示：一是社区再造必须走城市与乡村社区并重和协调发展的道路。台湾的社区营造运动最先从乡村开始，后逐渐发展到城市，有效带动了城乡社区的协调发展。二是社区再造要以社区公民再造为主体。台湾将社区营造视为“社区造人运动”，重视社区居民的成长与学习，并以之作为社区营造的长期战略举措。三是社区再造要以社区文化再造为先导。即通过社区文化再造来塑造独具特色的社区形象，凝聚社区意识，使社区缔结成为居民的生活与精神共同体。四是社区再造要以社区流程再造为基础。即从满足社区居民的生活需求出发，创设新的社区流程，实现社区的功能性整合和结构整合。

　　三、当前我国社区建设存在的问题

　　1. 社区的制度需求与制度供给的非均衡性。当前政府作为社区制度的最大供给者，往往根据自身的政治需要来供给社区制度；而社区居民则往往缺乏正常表达制度需求的渠道。这就会出现政府对于社区的制度供给与社区居民对于制度需求的不一致性，由此形成社区制度的供给与需求的非均衡状态。

　　2. 社区制度变迁的路径偏差。当前的社区建设主要是依靠政府发动并加以推进的，不但社区制度的供给由政府包办，而且制度变迁的路径也由政府强制设定，因而当前我国社区制度的变迁表现为鲜明的强制性变迁过程。社区制度的强制性变迁必然会导致社区居民在日积月累中形成的内在制度与政府这一外在主体所供给的外在制度产生冲突。在此过程中，社区居民往往用脚投票，即集体冷漠或不参与。

　　3. 社区形象与社会资本的缺失。一方面，社区建设的政策设计中忽略了构建社区形象这一核心的内容。城市社区大拆大建，随意破坏，直接导致社区面貌千篇一律，缺乏社区自身的特色与文化内涵。另一方面，尽管社区建设中有社区文化建设的重要内容，但主要流于形式，缺少社区意识、社区情感和人文精神的培养，从而导致社区居民间以诚信为基础的社区内在社会资本的缺失。

　　4. 社区组织流程的不合理性。社区建设本是立足社区特点的社区组织重建的过程，但社区建设的发起往往是从政府意图的外在介入开始，由少数政府精英垄断社区组织模式与运作流程的设计，而缺乏对各个社区业务流程的基本诊断。仅从组织层面分析，由此带来的弊端就在于社区管理流程与服务流程缺乏协调性，连续流程多，而平行流程不足，使社区组织呈现单一的线性流程运作模式，而缺少组织内在的制衡与改进机制和以流程为中心组建的协作式工作团队。

　　5. 社区组织功能设计的冲突与实际功能的单一性非常突出。一方面，当前社区功能的定位是双重的，即自治功能和行政管理功能。但在现有体制中，这两种功能的主体不同，前者是居民，后者是政府。而功能主体的不同会带来目标选择的冲突，这样社区所承担的两种功能很难同时实现。另一方面，根据上述社区制度供给的模式和组织流程，社区组织的实际功能存在明显的单一性，即辅助国家统治的社区行政功能非常突出，而冲淡了社区草根性的自治功能。

　　上述问题极大地妨碍了当前我国社区建设的推进，由此形成了社区建设的制度困境。新形势下社区建设必须打破当前的制度困境，推进社区的永续发展。而在当前社区建设的制度框架内难以解决如上问题，必须寻求新的理论支撑与制度创新。从再造理论与台湾社区再造的实践来看，我国社区建设的突破口就在于社区再造。

　　四、我国社区再造的原则与路径选择

　　根据再造理论，为了构建和谐社区，在社区再造过程中就必须遵循如下三项基本原则：一是顾客导向的原则。社区再造中的顾客就是社区居民，顾客导向就是要求社区再造要从社区居民的需求出发，由社区居民主导社区再造的过程，并围绕社区居民的需求与偏好来设计社区再造的流程。二是和谐原则。社区再造的过程不是遵从泰勒式科学管理主义的铁律，而必须以人为本，建构人性化的社区组织，培植和谐社区的基本内涵，营造多元共存、交互共生和和平共处的社区共同体。三是以组织流程为中心的原则。以组织流程为中心要求社区再造从再造社区组织流程出发，将社区组织由过去的职能导向型转变为流程导向型。

　　根据上述原则，社区再造应包含四项基本内容：社区形象再造、社区公民再造、社区流程再造、社区制度再造。社区形象再造即社区CI战略，就是指通过社区形象策划来重新塑造鲜明而美好的社区形象，凝聚社区共识，形成社区文化共同体。社区公民再造是指通过社区学习与培训来提升社区居民的文化素质、自治能力与人力资本。社区流程再造是指对社区的组织流程进行诊断和重新设计，根据社区的时空信息与居民的基本需求、偏好来实现社区组织流程的科学合理、畅通便利，从而提高社区组织的绩效。社区制度再造是指引导社区组织与社区居民重新审视并设计社区的基本行为规则，构建和谐社区的基本秩序。

　　结合台湾的社区再造经验，我国社区再造的主要路径可从如下几方面考虑：

　　1. 从政府管理到社区治理，促进社区再造的理念创新。理念创新是社区再造的先导。社区再造应确立治理的基本理念。治理理念包括了民主、平等、多中心和分权等价值取向。从管理走向治理，首先必须实现政府行政范式的转换，建立政府与其他社会主体共同管理社会事务的“多中心”治理结构。其次必须推进政府行政方式的转变，即从集权走向分权，从精英政治走向社区公民参与，从层级控制走向政府与社区的平等协商。再次必须突破现有的社区行政生态，适时调整党和政府与社区的关系，由以政府为本转变为以社区为本，推进社区的自我治理。同时，要合理界定政府与社区党组织的权限，还权于社区公民，由此奠定社区再造的政治基础。

　　2. 再造社区形象，培植和谐社区的文化内核。社区形象是指社会公众对社区的总体印象和评价，即社区内部诸要素经过长期综合发展给公众形成的一种潜在和直观的反映和评价。再造社区形象是社区再造的核心。社区形象再造首先要培植以现代公民意识为基础的社区文化理念和基本价值规范；其次要通过社区理念来规范整合社区组织与居民的行为方式；再次要以社区理念来指导社区构建美丽、宜居、和谐的外在形象。社区形象再造可参照企业CI战略管理方法，导入社区CI战略即社区形象识别系统(Community Identity System)。社区的CI战略设计主要由社区理念识别系统(MIS)、社区行为识别系统(BIS)和社区视觉识别系统(VIS)三部分内容构成。理念识别系统是指社区的基本价值观和人文精神；社区行为识别系统是指社区所表现出来的各种行为方式；社区视觉识别系统则是指社区外在的环境、建筑设施和居民的外在形象。其中理念识别系统是社区形象的灵魂。

　　3. 再造社区流程，构建和谐社区的组织基础。所谓的社区流程是指社区工作的基本程序，也即社区以顾客(居民)需求为起点，整合人力与物资资本而供给各类社区公共产品的系统性过程。社区流程的设计要求根据便利、快捷、高效和满足社区居民需求的原则，将社区业务重新进行摸底、定位、排序，形成线性与网状相结合的社区新工作流程。流程再造的关键是要根据社区业务流程的需要，打破现有的根据职能分工设立的部门制，来设计重组社区的组织结构，完成社区组织结构由职能型向流程型的转变，并在此基础上创建以流程为中心组建的协作式工作团队。社区管理委员会是“掌舵而非划桨”[5] 的组织，其主要职能是决策与管理，但并不具体承担社区服务产品的生产与供给。社区服务产品的生产与供给可以通过面向市场招标或者委托社区NGO来完成。此外，可组建社区公共服务中心，推行“一站式”社区公共事务的受理，提高社区组织对于社区居民的回应性。

　　4. 再造社区公民，构建和谐社区的主体。人是社区的主体，社区再造不只是物质性的“造物”运动，更是精神性的“造人”运动。可以说，人的再造即社区公民的再造是社区再造的终极目标。社区公民的再造主要是通过鼓励、引导社区居民的学习，提升社区公民的思想意识、道德情操、文化水平以及生活与工作能力。为达此目的，可以参照台湾的经验，成立社区性的学习组织——社区学院，依托社区学院促进社区公民再造。一方面，在尊重社区居民多元个性与偏好的前提下，通过社区学院进行社区的形象、理念教育，形成社区意识，以此来影响社区居民的思想与行为，重建社区居民间相互信任的社区诚信机制，促进社区居民对于社区社会共同体的认同；另一方面，通过社区学院进行文化学习与技术培训，提升社区居民的文化素质、人力资本与自我治理能力，最终完成由生活形态的社区居民到社会形态的社区公民的转变。

　　5. 再造社区制度，构建和谐社区的基本秩序。在制度分析的语境中，社区制度包括社区的正式规则和非正式规则的总和。社区制度的重要性在于：在社区之内，制度可以产生秩序，减少社区运行和人际交往的成本，降低社区行为的不确定性，从而保证社区的稳定。因此，社区制度再造是化解社区冲突，促进社区和谐的根本保障。必须改变社区制度的供给模式，即由外源式的政府供给转变为内源式的自我生成。应该从社区需求出发，依靠社区居民的充分参与和社区各组织的协作，确立与本社区适宜的多中心制度模式，实现社区从冲突到秩序的生态转换。同时，要改变社区制度变迁的路径，即由依靠行政权力推动的强致性变迁走向引导社区居民参与与认同的诱致性变迁。这也是实现社区草根民主与促进社区治理的重要环节。