关于解决我国市管市体制中的问题研究：县级市由省直管便可解决

我国的建制市分为直辖市、地级市和县级市三类，直辖市下设县和区；地级市下辖县、区，同时还代管了县级市；县级市有的被省直辖，有的县级市由地级市代管，而有的县级市由自治州管辖。但实际操作过程中，被地级市代管的县级市，这个“代管”跟“直管”没有太大区别，这给我国行政区划带来了城市政区通名矛盾和层级的混乱及市县利益相争等一系列问题。近些年来，“市管市”体制在实践中缺乏法律依据的弊端逐渐显现，“市管市”的体制也逐渐受到质疑。那如何解决“市管市”的问题呢？今天城镇规划君何方洪就来研究分析一下，今后如何创新“市管市”行政体制。

一、关于我国“市管市”体制发展研究

首先需要明确什么是“市管市”。所谓的“市管市”，就是指“地级市管理县级市”，但是在名义上是地级市代管，即代替省来管理县级市。因为地级市代管的县级市在法定以上都是由省人民政府管理的建制市（自治州内的县级市则由自治州直接管理）。

其次，“市管市”这一体制形成于什么时候呢？其实“市管市”源于“市管县”体制，以前是没有“市管市”的，只有“市管县”。由于市辖的县发展到一定程度后，经国家批准撤县设市，但是撤县设市后新设立的县级市仍旧由原管理县的地级市继续代管，于是便形成了“市管市”的体制。而且这样的现象随着撤县设市的加速，越来越多的“市管市”便出现了。

因此，我们要探寻我国的“市管市”体制，就需要溯源“市管县”体制。我国的市管县体制的形成可以上溯到1958年左右。因为在1958年时天津还属于河北省管辖，当时河北省人民政府撤销了天津地区，将天津地区所管辖的县全部都划给了天津市管辖，这开创了我国市管县体制的先河。然后到了第二年也就是1959年，全国人大便审议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，也就是认可了市管县体制，并决定将这种体制在全国范围内进行推广实施。仅仅过了一年时间，全国就有52个管辖县的市，总共领导了243个县。

但是随着1961年全国经济整顿，这种“市管县”体制就停止发展了，而且出现了回归原来体制的现象。然后一直到了改革开放以后，市管县体制才重新恢复了。一直到1988年底，全国共有168个地级市实行市领导县的体制，总共领导712个县。后来越来越多的地区撤地设地级市后，实行市领导县体制的地级市越来越多。目前全国除了四个不设区的直筒子地级市（东莞市、儋州市、中山市、嘉峪关市）及12个“全区地级市”（乌海市、鄂州市、克拉玛依市、深圳市、厦门市、武汉市、珠海市、海口市、佛山市、南京市、广州市、三亚市）外，还有277个地级市实行市领导县体制。而这些地级市领导的县里，有很多县都已经撤县设市，变成了县级市，但仍旧由这些地级市代管。于是便出现了大量的“市领导市”。

撤县建市最早开始于1957年，1957年黑龙江省撤伊春县设立伊春市，1960年吉林省撤临江县设立浑江市等。1961年后，撤县建市同市领导县一起停止发展，一直到上世纪80年代初才恢复撤县设市工作。1986年到1988年，我国形成全国第一次撤县建市的高潮，1992年全国又掀起第二次撤县建市高潮。1997年冻结了撤县设市政策，十八大后才重新解冻，然而从2021年开始又再未批准新的撤县设市。

由于全国一大批县级市的设立，于是便逐步形成了地级市代管县级市的体制，而在实践过程中，也渐渐形成了地级市由代管、虚管县级市发展为由地级市直管、实管县级市。至此，我国的“市管市”体制便形成。

二、“市管市”体制带来的问题分析

关于我国“市管市”体制带来的弊端和问题，城镇规划君何方洪认为可以举一个例子来说明。曾经有这么一个笑话，我国一个地级市的副市长带领其下辖的县级市的市长出国访问，外国接待人员搞不清我国的“市管市”体制，以为县级市的市长是“正”市长，而地级市的副市长是“副的”，便安排县级市的市长坐前排，地级市的副市长坐后排了。这种尴尬也反映了“市管市”的问题，也是被广大人民群众所诟病的问题。

（一）地级市“吸血”县级市的矛盾冲突

我国实行“市管市”体制的目的之一，就是为了克服原来城乡之间相互分割的弊端，通过加强城乡之间的统筹规划，合理配置城乡生产力要素，统一组织生产和流通，调整城乡产业结构，从而加速城乡一体化进程。所以市管县体制的实行，应该符合市县经济发展的共同利益。然而从我国的实践的结果来看，实行“市管市”体制后，市与市之间存在着相当普遍的利益冲突。通俗点说，就是群众所说的地级市“吸血”县级市。

比如实行“市管市”体制后，让原来没有上下级行政隶属关系的地级市和县级市，产生了明确的等级关系。一旦牵涉到相互之间的利益关系，地级市就有可能利用其有利的行政地位以各种形式侵夺县级市的利益，从而不可避免地产生一系列地级市和县级市利益冲突。在执行计划分配中，地级市出于自身利益的考虑，对上级下拨的资金、项目、城市建设用地指标等，往往从中截留，造成分配不合理，透明度低。特别是在地级市和县级市经济实力比较接近的发达地区，地级市和县级市之间的经济摩擦日趋激烈。由于县有足够的经济实力与市相抗衡，相互之间各自为政，自谋发展，重复建设、同构竞争等行为愈演愈烈。

（二）增加地方行政层级，产生新的条块分割，行政管理低效问题

在我国实行“市管市”体制后，地区一级政权由过去的虚设变成实置（以前的地区行署是省级人民政府的派出机关，并不是一级人民政府；而撤地设市后的地级市则是一级人民政府），对县级市的管辖由虚管变为由地级市实管，行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。许多地级市视县级市为附属行政单位，要求县级市的经济发展从属于中心市区经济发展的需要，导致这两个利益主体的冲突。

当然，由于行政管理层次的增加，信息的失真率就会成倍增加。信息传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实旌层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。“市管市”体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县级市之间信息的沟通往往受到地级市的迟滞，不利于行政效率的提高。

三、解决“市管市”问题的措施

我在上面已经论述了“市管市”体制存在的问题及弊端，那么如何解决“市管市”问题呢？我认为目前能够想到的措施可能就是以下两个方面：一是修改《宪法》中关于行政区划的相关条款，让市管市合法化；二是实行省直接管县级市，不再让地级市代管县级市，这好像是更多人民群众比较支持的措施，尤其是县级市的群众认为地级市对县级市有“吸血行为”；三是将距离地级市中心城区较近的县级市改为市辖区，而距离地级市中心城区较远的县级市则与周边的县市组合成为新的地级市，这样就解决了“市管市”问题。

（一）可以考虑对我国《宪法》中关于行政区划的相关条款进行修改

我国现行的《宪法》中有关行政区划条款规定：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

很显然，在宪法中规定了我国的中央直辖市是不能下设二级市的；地级市管辖县级市的“市管市”也是不符合《宪法》规定的。尽管地级市在名义上并不是直接管辖县级市，而是代管县级市，但是《宪法》中一是没有“地级市”，二是实际上的“市管市”，均存在与我国的宪法原则相悖的情况，从现实中来说已经突破了宪法原则。

因此，我国的宪法也应该与时俱进，要适应当前我国进入新时代的发展要求，以及我国新型城镇化的趋势，并根据我国城镇化发展的国情实际，修改我国《宪法》中有关行政区划的不合适条款。比如可以考虑直辖市可设相当于区的二级建制市和县级市，并相应改革都市区的通名。比如重庆直辖市的东北片区（原万州市范围）、东南片区（原黔江地区）可分别重新设置两个地级市——万州市和黔江市，这样能够更好地带动渝东北和渝东南片区的经济社会发展，形成两个比较大的中心城市，成为重庆直辖市的副中心城市，形成新的经济增长极。

同时，将重庆市中心城区或都市区整体统称为“都”，这个区域叫做“重庆都”，这样大家就更好地理解“城市重庆”和“行政区划重庆”的区别，说重庆市都知道是直辖市整个区域，说“重庆都”就单指都市区。

而对于“地级市管县级市”体制应根据不同地区的情况采取不同的改革措施，比如那些与中心城市建成区连接非常紧密的县级市，可通过“撤市设区”的办法，扩大中心城市的空间规模，但必须十分谨慎；从政府资源重组、精简机祷、减少中同管理层次节省行政成本的角度，应运步由“市辖市”的“代管”体制，过渡到中心城市为核心的“城市联合政府体制，走出一条适合中国国情的都市区管理之路。而对于远离中心城区的县级市，可以考虑实行省直管，不再由地级市代管县级市。这样就解决了“市管市”违宪问题。

（二）创新“市辖市”地区管理的组织制度

如果是从创新组织制度方面，如何解决“市管市”的问题呢？我认为其实在我国的市管市地区，通过组织制度创新可以选择的方案可能有以下三种：

1.方案一。建立高度集权的都市区政府针对中国都市区发育的情况实际，在城市政府之间通过兼并或合并的方式，建立一级介于省和市之间的行政机构，负责都市区内各项管理职能。其优点在于：

第一，受我国长期实行高度集权的计划体制的影响，人们还部分存在行政命令高于一切的意识，对市场体制带来的变化反应不够灵敏，以及参与和监督决策的倾向不浓，高度集权的都市区政府的建立有利于各项决策成果得迅速贯彻实施。第二，建立都市区政府，有利于都市区的统一计划，能够充分利用各城市的资源财力，有效地结合各个城市的公共服务项目，形成城市公共服务的规模效应，以满足城市居民的界外需求。

但是，建立高度集权的都市区政府，极易导致行政机构数量增加，甚至超规模的增加，从而降低行政效率，也与我国目前的精简机构、减少行政层级、提高行政效率的改革政策背道而驰。同时，新一级集权政府的设置和政府机构数量的大量增加，容易增强政府对经济的行政干预，进一步束缚城市企业的话力，在一定程度上会给正在进行的国有企业转换机制改革增添新的困难。而且，高度集权的都市区政府的建立，容易形成地方整体利益高于一切的倾向和陷入等级化的官僚结构危机，难代表不同利益，从而压制部分城市的发展，忽视人们的不同需求和偏好，造成都市区内新的冲突另外城市职能的过分集中使得对居民和低层机构的反应迟钝，容易导致决策的盲日性，行政管理整体效率低下。

2.方案二。建立松散的城市协调机构（非政府机构）。针对都市区难以统一行使跨界职能的状况，建立负责跨界职能的一些非政府机构协调体。

其优点为：第一，由于这些机构的建立都是众城市谋求特定的公共服务和经济救益的结果，因而较易满足市民的各种需求和偏好。第二．这些机构一般规摸较小，便于市民参与和监督，因而对市民的反应灵敏，有利于增强决策的透明度和针对性。第三，由于城市协调机构不仅规摸小，而且为非政府机构，有利于保持机构调整的灵性，保证其新陈代谢机制。

但是松散的城市协调机构的非政府特性，很难实现都市区内跨越行政界线或功能区界线的更大范围的公共服务合作。在中国目前特定环境下，没有一定的行政干预而仅凭协调机构，其决策实施的效果难预测如此，都市区公共服务的规模效益必然大打折扣，如果处理不当，还会出现协调机构无功而返，被迫撤销，从而重蹈甚至加深都市区原有困境。在长江三角、京津冀、乌昌一体化、西咸一体化等地区也都建有各种形式的城市协调组织，但实际的作用并不大。

3.方案三。建立城市联合政府，其行政职能仅限于跨界职能。针对都市区难以统一行使跨界职能的状况，建立具有一定行政职能的城市联合政府，以协调政府间利益，切实解决政府之间的公共服务问题，可以称之为“都市联盟”。

上述三个方案各有利弊，很难说其中一种方案是唯一最佳方案。我国是一个幅员辽阔、人口众多的多民族国家，各地社会经济发展水平、城市化水平、管理水平、思想意识观念等有着很大差异，而且短期内有越来越大之势，各市辖市地区城市行政组织和管理中存在的同时也有所不同。因此，市辖市地区的发展战略与管理体制改革方案的具体选择和实施，应依据实际情况因地制宜。