人大代表提议案和建议的理论与实践

2018年4月27日在临沧市第四届人民代表大会代表初任培训班上

肖天瑞

一、参与管理国家事务是我国最根本的政治制度安排

（一）我国的国体和政体

《中华人民共和国宪法》第一章总纲第一条中华人民共和国是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。第二条规定，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会第三条中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。

（二）两个监督

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。现行《宪法》即第十三届全国人民代表大会通过的宪法的规定，从“五四”《宪法》开始，到八二《宪法》等历次宪法修正案，对人民当家作主的本质精神在不断巩固和升华。《宪法》开宗明意，规定了我国的国体和政体，从政体的角度，明确了我国的政权组织形式，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。我们从选举单位选举为市人大代表，经大会代表资格审查通过后，即成为地方国家权力机关的组成人员，因而就要在依照宪法和法律规定，通过人民代表大会的途径，参与管理市本级国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。代表人民对市本级国家机关（行政、监察、审判、检察）进行监督。人大代表依法提出议案和建议是在人大代表履行法定职务和行使权力，为人民代言的主要的行之有效的方式和具体表现形式，也是接受选区或选举单位和人民群众监督的有形依据。

（三）市人大代表履职行权应围绕的主线

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大、中央经济工作会议和省委十届四次全会精神，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，按照高质量发展的要求，主动服务和融入国家发展战略，统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，以供给侧结构改革为主线，努力在十个方面取得新跨越。1.贯彻新发展理念，推动经济发展新跨越。2.加快“五网”建设，推动基础设施新跨越。3.打好精准脱贫攻坚战，推动贫困地区发展新跨越。4.服务和融入国家发展战略，推动对缅开放新跨越。5.深入实施乡村振兴战略，推动农业农村发展新跨越。6.全面深化改革，推动发展动能培育新跨越。7.加快生态文明排头兵建设，推动城乡人居环境新跨越。8.提高保障和改善民生水平，推动幸福临沧建设新跨越。9.坚定文化自信，推动宣传思想文化建设新跨越。10.发展社会主义民主政治，推动边疆治理新跨越。

二、提出议案和建议是人大代表的法定职权

（一）依法提出议案和建议是人大代表的法定职权

职权法定、义务法定、建议办理程序和时限法定。

（二）人大代表的七项权力

1.出席本级人民代表大会会议，参加审议各项议案、报告和其他议题，发表意见。2.依法提出议案、质询案、罢免案等。3.提出对各方面工作的建议、批评和意见。4.参加本级人民代表大会的各项选举。5.参加本级人民代表大会的各项表决。6.获得依法执行职务所需的信息和各项保障。7.法律规定的其他权利。

（三）人大代表的七项义务

1.模范的遵守宪法和法律，保守国家机密，在自己参加生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。2.按时出席本级人民代表大会会议，认真审议各项方案、报告和其他议题，发表意见，做好会议期间的各项工作。3.积极参加统一组织的各项视察、专题调研、执法检查等履职活动。4.加强学习和调查研究、专题调研、执法检查等履职活动。5.与原选区选民或原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。6.自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责。7.法律规定的其他义务。

三、怎样提出议案和建议

（一）议案和建议的含义和区别

议案一词的汉语词义是“提供会议讨论决定的提案”，而作为人大专用法律用语有其特定含义：广言之就是提请人大及其常委会会审议的方案。“代表议案”是议案的一种，是各级人大代表在本级人民代表大会会议期间依法联名向本级人民代表大会提出的议事原案。

议案形成必须具备三个要件。1.人数法定代表议案要依法达到联名人数（乡镇）级5人，县级以上10人联名）。2.范围限制所提议案的内容必须属于本级人民代表大会职权范围内的事项。3.时效明确在议案处理办法规定的截止时间前提交。

议案构成法定的三个要件。1.案由。提出议案的原由（缘起、事由），简言之就是提出要解决的问题，包括解决问题的重要性和紧迫性。2.案据。提出议案的理论和事实根据，该议案的合理性和可行性，简言之就是提出解决问题的依据，包括法律的、政策的、事实的、民意的根据。3.方案。这是议案的核心所在，提出解决问题的具体办法、具体方案，具体来说，如果是需要资金的议案，要有预算方案，如果是法律案，最好附有法律文本和说明，并提供必要的相关资料。

代表建议与代表议案相比，不像议案那样受形成三要件的制约。代表建议可以一人提出，也可以联名提出，法律没有限制，但应当是本级人民代表大会联权范围的事项，超出权限没有办法办成。代表建议不但人代会期间可以提，闭会期间也可以提，不受时间、时效限制。

议案的分类。1.立法性议案。（1）政府机构制定了某项法律或法规之后提请人大审议通过时，如《国务院关于提请审议〈中华人民共和国著作权法（草案）〉》的议案。（2）建议请求某行政机构制定某项法规时，如我市凤庆代表团在市人大三届四次会议上提出的《关于制定鲁史古镇保护条例》的议案。2.重大事项的决定性议案。关于财政预算决算、城乡发展规划、重大工程上马以及政治、经济、文化、教育、科技、卫生等领域中的重大事项的决策，需要提请人民代表大会审议批准时使用的议案。如《国务院关于提请审议兴建长江三峡工程的议案》等。3.任免性议案。行政机关向权力机关提请任命、免去或撤消行政机关工作人员职务，请求人民代表大会审议批准的议案，如《市人民政府关于提请×××等同志职务任免的议案》。4.建议性议案。以行政部门的身份向权力机关提出建议，也可以使用议案，这种议案有些像建议报告，供人民代表大会审议、采纳。（议案时间区分：有平日议案、会上议案，这里主要讲会上议案，从作者分，有人大常委会议案、专门委员会议案、人民政府议案，人大代表议案四类，这里主要讲人大代表在大会上提出的议案）。实践中一般还是要比照议案形成的三要件去撰写。

议案与建议的区别。一是内容属性上的区别。议案涉及的问题必须是本级人大职权范围内的重大事项；建议则属于对各方面工作的建议、批评和意见。二是法定单位和人数上的区别。议案须由人大常委会、各专门委员会、本级的“一府一委两院”或是达到法定人数的代表提出；建议则是由人大代表个人或联名提出。三是审议答复形式上的区别。议案须由人大审议，或者交由大会主席团提交有关专门委员会审议提出意见，再由大会主席团审议是否提交大会表决或列入人大常委会议程；建议则由人大常委会的办事机构交由有关机关和组织研究处理并负责答复代表。四是法律约束上的区别。议案一经人大审议通过，即具有一定的法律约束力，承办机关必须组织实施，依法办理。五是限定时限上的区别。议案在大会期间有截止时间，建议则没有截止时间限制，会后仍可继续提出。（实际工作中由于时间关系，一般也会把建议提出为议案截止时间要求一致，但仅限于本次大会。）

（二）怎样提出和撰写较高质量的议案和建议

根据全国《全国人大关于人大代表建议、批评和意见处理办法》和省市人大的有关规定，我们认为人民代表大会中要能够形成高质量的议案和建议，人大代表是基础的能力素质是基础，人大机关改进工作方法是保障，承办单位认真办理是关键，三者相符相成。

一是人大代表要努力提高自身人大素质。一要注重学习。1.应发把学习放在首位，努力学习政治理论，理论上成熟，政治上才能坚定，提出的建议才能高屋建瓴，当前就是要认真学习习近平新时代中国特色社会主义思想，学习党的十九大精神，深刻领会其深刻内涵和精神实质，并且自觉地把学习理论同改造主观世界结合起来，提高我们认识问题、分析问题、解决问题的能力。2.要学习宪法、地方组织法、代表法监督法等法律法规，学习经济知识、现代科技知识等各方面的知识，不断开阔自己的视野，丰富自己的知识，使提出的建议符合实际需要，做到一语中的。3.代表间要相互学习，交流经验，也可以通过代表小组座谈会、经验交流会和报刊、网络向专家咨询请教，请有关方面的专家提供资料、素材和观点，使所提的建议更加科学合理。四是要提高认识，明确提好建议是依法执行职务的基本要求，明确提好建议是实践执政为民生动体现，明确提好建议是推动经济社会的现实需要。二要注重调查研究。1.要围绕改革、发展、稳定大局选择课题调研，比如，针对“一府一委两院”工作中存在的问题，就某一突出的方面进行调研，也可以根据新发展理念要求，就地方立法、发展规划，生态环保等问题走访群众、请教专家、查阅资料、综合分析整理，提出有前瞻性的议案和建议，防患于未然。2.要围绕群众普遍关心的热点、难点问题进行调研，可以采取发放代表联系卡、接待来访、公示电话、走访等形式，及时了解群众所思、所想、所盼，倾听群众呼声，积累建议的素材，了解事情真相，探求事物本质。3.要围绕熟悉的领域进行调研，可以选择自己所在行业和本选举单位的情况作进一步的了解，往往能观察到深层次的带有一定普遍性的问题，提出有份量有深度具有独到见解的议案和建议。三要善于归纳整理。一是对建议的内容要善于归纳整理 。由于改革发展处在关键时期，社会利益关系复杂，新情况新问题层出不穷。群众的意见和对美好生活的向往越来越高，所以要讲究工作方法，克服事无具细的上升到代表建议的倾向，要对群众反映的问题进行梳理分类，汇总分析，抓住事物的主要矛盾和矛盾的主要方面提出自己的主张和见解，具体地讲建议要具有“三性”首先是法律性，针对某个问题提出建议时，要看法律法规对问题的解决有无规定，怎样规定，应如何办理。其次是建议要有全局性，应该坚持个人服从集体，眼前服从长远，局部服从全局的原则，善于从全局出发提出建议。第三是建议要有可行性，对群众反映的问题，要区分轻重缓急，有针对性的提出具体的意见。要考虑办理起来能落实的可行性。二是对建议的形式要善于归纳整理 。要写明要解决问题的理由，还要提出解决问题的方案或对策，例如，提出“将某条通村公路硬化”的建议，三言两语甚至标题就可以点明建议的目的，然而作为一份高质量的建议，是远远不够的，如果将要修路路段的具体位置，人流量、车流量，物流量，周围的交通状况，该路段使用率、效益关系结合起来有理有具的分析，显然更容易引起承办单位的重视，促进问题解决。

二是人大机关要改进工作方法。1、定期组织代表培训。人大常委会的办事机构，要通过举办培训班，印发学习资料，请优秀代表介绍履职经验等形式，增强代表意识和提高代表参与管理国家事务的能力和水平，提高代表素质，为代表提出高质量的议案建议打稳基础。2、为代表参政知情创造条件。要采取邀请代表列席常委会会议，组织政情通报会、组织代表开展调研、视察、执法检查、评议等活动，使代表知情知政，熟悉社情民意，了解各个时期党委政府中心工作。3、积极引导代表提出精品建议。要引导代表多思考、多分析，使所提建议具有较高的思想性，密切关注社会热点、难点问题，使所提建议具有针对性，引导代表学习法律法规，使所提建议具有合法性，要深入实际，做细致的调研，使所提建议具有全局性，符合全局利益。4、切实加强领导，进一步完善办理机制。人大常委会和“一府一委两院”都应当高度重视代表建议的办理，切实加强领导，形成主要领导亲自抓，分管领导直接抓，办事机构具体负责抓的办理机制。建立领导责任制，实行定包案领导、定责任单位、定责任人、定办理要求、定办结时间的“五定”责任制，并落实责任追究制，落实好交办、督办、催办、审核把关和责任考核制度。5、加大重点建议的督办力度。要不断提高办理质量，常委会除重视列入常委会会议审议的议案外，要抓住重点建议进行督办，逐步建立重点建议办理工作责任制，限时制、公示制和责任追究制，规范办理工作，从若干影响大、涉及面广、群众反映强烈的建议，由有关工作委员会负责督办，务必办出成效。

三是承办单位要认真办理建议。相关承办单位在办理建议中要采取召开座谈会，邀请代表视察，电话联系或发涵征求意见等形式，积极主动接受代表监督，政府要加强对建议办理的督促检查，政府督查部门要与承办单位密切联系，及时掌握办理进度，督促抓紧办理。要进行跟踪督办，定期通报办理情况，做到事前有目标、事中有督促、事后有检查，使办理工作每个环节都得到有效落实，同时，承办单位对办理代表建议要严肃认真。各承办单位应当坚持“凡有条件解决的，抓紧解决；因条件限制一时不能解决的，积极创造条件解决，确实不能解决的，实事求是的说明理由，做好解释”的原则，做好办理答复工作，对涉及面广，情况复杂的问题，应当加强调研，多方协调，沟通、研究解决方法。只有代表能力素质这个基础打稳了，人大的基本保障到位了，承办单位这个关键抓牢了，才能真正达到议案建议提出和办理高质量的目的。

（三）人大代表提出议案和建议的几个具体问题

一是代表议案的格式和写作。①文头。议案文头包括标注、题签、案由，议案领衔人，领衔人代表团，领衔人联系方式等。②正文。正文开始为标题。人大代表议案标题一般用公文式两要素标题，即由案由，文种（议案）两要素，前加介词“关于”两字组成。如：《关于制定凤庆鲁史古镇保护条例的议案》，议案题目中“制定凤庆鲁史古镇保护条例”是案由，文种是议案。接下来是主体，议案正文主体，一般由议案缘由（立案理由），议案事项、方案和审议要求四部分内容，前面已讲过：也就案由案据、方案构成并加审议要求，如请人民代表大会审议的惯用语“请予审议”。③处理意见。法律规定，人大代表议案由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关专门委员会审议提出是否列入大会议程的意见，从实践看，代表议案能够列入人民代表大会议程的是少数，绝大多数是先交有关专门委员会审议，由专门委员会提出是否列入大会议程的意见，所以在正文之后列入专门委员会意见这一内容，并要求写出具体时间，大部分议案审查后，转为建议交有关机关办理。④附注。议案专用纸特别提醒代表要用钢笔书写，字迹要清楚，最下面左下角是收到议案的时间，提交议案必须在大会主席团规定截止日期前提出。⑤附件。提交议案的同时要附上提请讨论的草案，作为议案的附件。⑥提议案人。领衔人、领衔人代表团、联名代表。

二是代表提出议案和建议应注意的事项。以下七种情况不宜作为代表建议提出。一是“一府两院”和有关机关，组织已经考虑到的。二是要项目、要资金、要政策的“三要”要慎重。三是正在诉讼程序中的司法案件。四是个别群众委托代表提交的各类公民申诉，或者委托代表转交的各类意见和建议。五是属于下级地方有关机关，组织管理的事务。六是涉及代表本人或亲属个人的问题。七是属于学术研究探讨、产品推介、广告宣传等行为的。

四、近年来我市代表议案和建议办理的实践

（一）高度重视，议案审议和代表建议办理工作成效显著

市三届人大期间，代表共提出建议批评和意见470件，全部办结并答复代表，其中A类343件，占总建议数的72.98%，B数48件，占总建议数的10.21%，C类79件，占总建议数的16.81%，有效解决了一大批事关产业发展、基础设施建设、社会事业进步、人民群众普遍关心关注迫切需要解决的实际问题。

（二）责任落实，办理特点鲜明

一是市委高度重视和支持代表建议办理工作，市人大常委会和市政府主要领导负总责亲自抓，切实建立责任制，把代表建议办理纳入目标管理，每次人民代表大会闭会后，召开代表建议办理工作部署会议，市人民政府对办理代表建议进行周密安排，各承办单位严格执行省市人大常委会关于代表建议处理办法，多次组织面商回复，确保每一项建议都有人管、有人办、落得下、办得成。

二是制度不断健全完善，市人大根据全国人大和省人大的有关规定，出台了《临沧市人民代表大会常务委员会代表建议、批评和意见处理办法》，研究制定了常委会领导牵头重点督办代表建议制度，市人民政府每年都下发关于督办代表建议和办理结果公开的文件，办理工作逐步进入制度化、规范化、程序化和信息化时代。“五级责任制”和五定要求得到有效落实。 同时，市政府督查室和人大选联工委加强对接，形成了与人大代表的联系协商机制和及时向人大常委会通报办理情况的工作机制。

三是建议办理扎实有效。各承办单位坚持统筹谋划，把办理工作与中心工作、重点工作协调推进；坚持问题导向，把解决实际问题作为办理建议的出发点和落脚点；坚持质量意识，着力提高工作的精细化、精准化水平。坚持“先协商、后答复”的原则，通过面商、座谈、调研、现场办理、公开结果、续办续复等措施，解决了一大批人民群众关心、社会关注高的实际问题。

四是督办力度持续加大。市委市政府将建议办理工作纳入对县区和部门年度综合考评动态管理指标，并由市政府督查室进行考核；市政府把建议办理列入督查范围进行催办督办；市人大常委会将督办代表建议列为加强监督的重要内容，把建议办理情况纳入被任命人员述职履责的重要内容进行考核评价等。

（三）早部署早安排早落实

全面落实四届一次会议代表建议。今年2月，市四届人大一次会议上人大代表提出意见建议96件，（其中交通城建29件，社会事业方面25件，农林水方面20件，财政经济方面19件，环境资源方面2件，公安司法方面1件）。市人大常委会、市人民政府高度重视，集中研究交办方案，早部署、早安排、早落实，于4月9日召开建议交办会议，对上一年度代表建议办理进行总结，并对市三届四次会议代表建议办理中10个先进单位和18名先进个人进行了表彰奖励；对96件建议分别交由42个承办单位办理；继续落实常委会重点督办制度，常委会领导每人重点督办2件，委室负责人重点督办1件全部落实到人实行动态督促办理，代表提出的建议有望得到有效落实。