美国 50 州与联邦政府抢夺医疗物资，背后面临哪些制度瓶颈？

目前医疗物资采购分配流程图

图源：作者供图

除了款货交接的技术性问题之外，美国州政府和中国供货商都其实难以判断货品真正走向和成交价格。因为美国海关、应急管理署以及背后的联邦政府，在本就脆弱的供应链环节中增加了更多的不确定性。跨境交易迟缓，极大增加了交易成本和采购难度。

联邦政府 or 州政府，谁说了算?

美国的联邦政府和各地方政府竞相购买物资的行为，其实反映了疫情多地暴发情况下资源储备不足的问题。

即便在湖北封闭、全国人民驰援一个省以尽量缓解物资短缺的情况下，我们也出现了各个地方政府独立采买的情况，更不必说美国现在各州都有上升中的病例数。

目前大量的医疗防护物资产能在中国，其他国家也或多或少受到疫情影响，将医疗物资导向国内使用。

这种情况加剧了医疗物资短缺，使物资进口地更为单一。在卖方主导的市场下，美国却没有用一个全国上下更为统一的方式来指导或协调采购。

特朗普也表示，各州应该自行解决医疗物资问题，而不是完全指望联邦政府援助。面对各州向联邦政府提出的医疗物资需求申请时，联邦政府物资储备捉襟见肘。

四月初特朗普女婿库什内在白宫记者会上的一句「国家战略储备是我们（联邦政府）的战略储备，而不是各州的」，更是直接刺激各州 「各谋生路 」。

于是，一时间美国防疫进入「八仙过海、各显神通」的状态。从医疗物资购买主体上来看，我们可以看到多类美国买家：美国联邦政府、州政府（甚至地方政府）、私营医疗器械商家、进口商、以及医疗机构。

在美国现行的物资采购思路下，各路诸侯纷纷奔向原本不熟悉的医疗物资市场，同一个核查、询价、比较、订购、核验、物流、清关的流程变成大大小小政府、医疗机构里物资部门的必修课，背后的时间和资源浪费成倍放大。

集中的物资抢购在各类机构、政府间形成价格竞争。

疫情重灾区纽约州州长在记者会上无奈表示：「现在的物资采购就像是五十个州加上联邦政府一起在 Ebay 上面竞价拍卖，我们没办法比联邦政府出价更高。」

华盛顿州长发表讲话，称美国各州互相争抢物资

图源：视频截图

雪上加霜：联邦政府采购分配一手抓，一环不足全盘错

联邦政府在市场上竞价购买物资，购买时候其实是以联邦应急管理署（Federal Emergency Management Agency FEMA) 为购买实际操作主体的。在直接竞价之外，应急管理署其实开展了一个与各州平行的「空中桥梁」计划。

「空中桥梁」是倚仗美国六家大宗医疗商品采购商既有网络，用军方力量补足萎缩的商业运力，迅速向美国输送物资的计划。

联邦应急管理署物资供应领导小组采取了两个策略：

一方面集中购买、集中分发、集中拨运物资；另一方面，六大医疗物资供应巨头又需要通过它们自身的 600 ~ 700 个全美分销网点，最大化各供应商自身的运作效率。

联邦政府要求，这六家供应商所采购的医疗物资中，一半需要销售给联邦政府认定的疫情最严重的 100 个县。

这一要求其实表明，联邦应急管理署意识到了市场环境困难和各地需求旺盛的矛盾，不得已而采用非常规市场化的方式动员私营单位的能量。

这个方案其实有个七寸。

通过六大供应商全力全球采购、联邦应急管理署重点出击而获得的医疗物资， 除了向疫情最严重的区县调拨，快速补足国家战略储备库外，还需要响应各州的紧急需求或是预备性储备需求。

从采购的角度出发，医疗物资由联邦政府尽可能统一采购看似是最有效率的方法。但这个办法在分配层面无法保证绝对的公平，而一旦分配不及时或者不平衡，也就意味着采购层面中心化收紧的策略完全失败。

可以想见，地方机构最终还是面临着人人自危、人人采购的现实压力。

例如蒙大拿州州长就说，「如果我们目前不是疫情热点地区，就得不到联邦政府分配到医疗物资，但是我们采购物资物资的目的就是防患于未然，不让自己成为热点地区。」

马萨诸塞州州长对向中国运输医疗物资表示感激

图源：视频截图

而随着美国总统大选的日益临近，政坛党争与联邦政府配物资分配一碗水端不平的情况挂上了钩。

纽约、麻省、密歇根和伊利诺伊等受灾较重的州抱怨联邦政府物资分配不足，仅占申请量十分之一而紧跟特朗普的佛罗里达州却得到了所申请的全部物资。这也不由得让各界联想到背后党争因素。

当各州、各医疗机构意识到从联邦调拨物资是奢望的时候，市场就又回到了八仙过海的状态。这给一线政府、医疗机构造成巨大的效率浪费。

六大供应商中的 PREMIER 医疗总裁 Mike Alkire 在三月底就对医疗政策界人士表示，目前大量防护用品产能来自亚洲，特别是中国。

一二月中国疫情影响下，无法补足库存，三月份美国采购时虽然中国产能慢慢恢复，但是亚洲其他国家的制造业和供应链也在疫情影响下纷纷失常，形成了非常规的市场动态，让他们既有的采购渠道难上加难。对医疗供应链深耕几十年的专业人士都是如此，更何况病急乱投医的政府、医疗机构。

州政府物资被联邦政府「截胡」

如果各地物资需求都无法满足，那么优先满足谁呢？

这里不得不提到特朗普 3 月 18 号开始实施的《国防生产法案》；这是美国上世纪 50 年代为了应对朝鲜战争所以制定的法律，使联邦政府可在战时要求私营企业优先生产国防物资，并可指导其使用和分配。

这条法律意味着，联邦政府有权在海关扣押和转用其他级别政府和私人供应商的采购物资。换句话说，联邦可以选择优先满足「自己的」战略物资储备需求。

我们目前了解到，马萨诸塞州、肯塔基州、科罗拉多州以及特拉华州均出现了州政府和私人企业采购的医疗物资被美国海关扣留的情况，所涉及物资量以百万计件。

这些物资经扣留后，会被转卖给美国联邦应急管理署，从而分配给联邦认定的疫情热点地区或留存在国家战略储备。

民众抗议医疗物资不足

图源：CBS This Morning

在之前购买的数百万 N95 口罩和防护服被联邦政府「截胡」以后，马萨诸塞州州长 Charles Baker 不得不运用新英格兰爱国者橄榄球队的私人飞机去中国拉货，并且以私人人道主义援助物资的名义通过美国海关审查，现实压力可见一斑。

于是，美国抗疫出现了一个自相矛盾的局面—联邦政府一方面让各州自行筹措物资，另一方面又通过「空中桥梁」计划和《国防生产法案》在各州采购物资的时候强势介入，分配不力各地需求无法及时响应的背景下，形成五十个州和联邦政府共同抢购资源的局面。

最后的最后，有的州、医疗机构以为自己买到了，但是到了入关的时候，发现自己并没有。

医疗机构的困境——不是想买就能买

各州各自为阵，不说价格问题，较小的州或机构采购量太小可能找不到愿意交付的生产商，毕竟国内很多厂家都是几十万件起订。

我接触过美国中部某地广人稀的农业州，一单只需要几千到一万的采购量，没有商家接单，只能通过捐赠或与大州合作采购解决临时需求。

同理， 各个医院如果自行采购，就要接受中国经销商加价或者物资不够的现实。很多医院望而却步，从而放弃海外采购。

在纽约州州长科莫抱怨呼吸机从一万五千美金一台暴涨到四万五千美金的时候，更多州长想说的是，他们根本买不到。

本次疫情中，大量基层医疗护理机构的物资需求无法满足，于是各医院、护理院绕过政府、传统供应商进而主动采购的情况屡见不鲜。

我从三月起参加了美国公益团队 Project N95，力求帮助全美 6000 多家对接的医院，解决这个问题。

在接近一个月的观察中我发现，中小型医院寥寥数人的采购团队没有经验或精力去独立验证货品、对接货源、处理进口和货运事宜。

各州竞价的讨论中，医疗机构失声，更小的订单量让他们在市场中的话语权很低。大的连锁医疗系统可以集中发出订单，批量采购，而小一些的医院即使拿得出钱订下货品，虾米大小的订单也意味着厂方的无视或者是天价的运输成本。

各类医院在疫情应对的关口按要求取消了各类收费手术，掐掉了主要收入来源。在采购时，医院要求按照卖方市场中先付货款的操作方式，除了对来自异国的货品信息的不信任，也有实实在在的囊中羞涩。

除了买得少和买不起，医院还面临不知道买什么的尴尬。

在疫情发酵的三月，除了为人熟知的病毒检测铺展缓慢，美国对于新添加的医用防护物资的政策指导、产品审批、标准变更也略显缓慢和混乱。

全国州长协会对各州应对作出指导，建议各州形成采购集团，合力解决目前的医疗用品短缺情况，共克时艰避免混乱

以口罩为例。直到四月中上旬，各类美国食品药品监督局 FDA 直接审批的医用 N95 口罩和美国疾控中心下属 NIOSH 资质的工业用防护 N95 口罩已经早早去了库存。情急之下，FDA 才以紧急使用许可的方式批准美国机构在疫情中购买、使用中国产能充沛的 KN95。

KN95 是中国的审批标准，此前美国不认可，医院若使用了没有被美国主管机构批准使用的医疗物资，那么可能会面临法律风险，因而无意主动「吃螃蟹」、去采购其他国家标准的产品。

过去的十天内，美国 FDA 的 KN95 口罩紧急使用许可产品清单从 4 家中国企业快速扩展到 80 个上下，各个医院审验投机中间商的货品已经应接不暇，根本无力对 80 家中国厂商一一审核、联络，4 月 24 日又调整 KN95 产品接受范围（只提产品标准而不列出厂家），让我们这些专心搜集货源信息的志愿者也是措手不及。

知易行难

美方进口物资所面临的多个制度瓶颈其实在各州努力采购的过程中已为人熟知，美国州长协会在针对疫情应对的政策建议中就推荐各州尽快形成采购联合体，以更好的协调形成合力，以便在持续下去的抗议之路上做到准备充分。

以财大气粗的纽约州和加州为首，慢慢有了整合各地力量的讨论。具体执行下去，是否还会有地方与联邦机构的拉锯，最终一线医疗机构能否真正获益，仍然是未知。（责编：史晨瑾）

参考文献：

1.http://finance.ifeng.com/c/7vK3w3QvY1G

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