新型农村社会养老保险财政补贴存在的问题及对策探讨

　　摘 要：政府财政补贴是新农保制度得以顺利推行和可持续发展的关键。然而，在新农保试点推进过程中暴露出了越来越多的问题，其中最为突出的有财政补贴的激励效果不佳、基础养老金的收入替代率偏低、缺乏财政补贴的资金保障机制和政府补贴个人账户资金的非私人特性问题等。因此，需要完善财政补贴激励机制；建立合理的养老金待遇确定机制；建立各级财政补贴资金的保障机制和明确地方财政补贴的资金产权。

　　关 键 词：新型农村社会养老保险，财政补贴，问题，对策

　　一、引言

　　建立新型农村社会养老保险制度（以下简称新农保）是一项惠及数亿农民、造福亿万农村家庭的德政工程，是国家促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。据了解，2010年，全国27个省份的838个县（市、区）和4个直辖市的大部分区县开展国家新农保试点，制度覆盖16周岁以上农村居民约1.8亿人，其中60周岁以上农村老人约3500万，总覆盖面达24%。截至2010年12月底，国家新农保试点地区共有1.03亿人参保，2863万人领取养老金。加上15个省份的316个县（市、区、旗）主动开展新农保试点，试点地区共有1.43亿人参保，4243万农村居民领取了新农保养老金。北京、天津、上海、江苏、浙江、青海、宁夏、西藏、海南实现新农保制度全覆盖。新农保制度的快速推进有其根本原因：一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金；二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。由于新农保制度强调了国家对农民老有所养承担的重要责任，明确了政府资金投入的原则要求，所以它极大地调动了农民参保积极性。然而，在新农保试点推进过程中暴露出了越来越多的财政补贴问题，如果不注意到这些问题，将可能降低这项制度的保障效力或者导致政策目标的偏离，影响新农保制度的健康运行和可持续发展。

　　二、新型农村社会养老保险财政补贴存在的主要问题

　　1.财政补贴的激励效果不佳

　　根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次，各地可以根据情况对缴费档次进行调整。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。目前从试点地区的实施情况看，农民普遍选择100元或200元的低缴费档次。以陕西宝鸡市为例，2009年新农保方案出台后，宝鸡市对地方新农保做了调整，其中个人缴费标准设为8档，即100元、200元、300元、400元、500元、600元、800元、1000元。补贴标准是按照200元及以下标准缴费者每人每年补贴30元，300元标准缴费者补贴40元，400元标准缴费者补贴45元，500元及以上标准缴费者补贴50元。结果，绝大多数农民都选择200元的缴费档次。〔1〕这反映出“国家新农保”试点方案鼓励多缴多得的激励措施并没有达到预期效果。大多数村民之所以选择低档次标准缴费，其原因主要有三个：一是农村居民收入水平较低。尽管经历了30多年的改革开放，农村经济得到较快发展，但是作为一个庞大的群体，农民的收入水平仍然不高。二是农民对新农保试点方案的推行顾虑较多，对政策的信任度不高。三是与政府的财政补贴政策有关。尽管《指导意见》规定，地方政府应对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元，对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励，但是具体标准和办法却由省（区、市）人民政府确定。这样就会带来两种后果：一是大部分地区鉴于新农保试点推行时间比较短，没有经验，没能出台针对缴费档次的激励政策。如河南省长葛市，绝大多数农民选择了最低档次标准缴费，其主要原因就在于，农民无论是选择100元档次缴费还是500元档次缴费，政府的财政补贴均是30元。这样，对农民而言，选择低档次标准缴费自然显得最经济划算。二是部分地区即使出台了针对缴费档次的激励政策，但激励的程度又不足，同样会造成农民参保缴费时的保守心态。

　　2.基础养老金的收入替代率偏低

　　根据《指导意见》，新农保中的基础养老金是由政府财政补贴的，政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元，每月55元的基础养老金对落后地区的农村老人来说是笔不小的收入来源，但是对于经济条件较好或者比较发达地区的农村老人来说简直就是杯水车薪，从全国平均收入水平看，基础养老金保障水平偏低，而且从替代率角度看，55元的基础养老金收入替代率也是较低的。2009年我国农村居民家庭人均纯收入为5153.17元，按照基础养老金每人每月55元标准计算，每人每年为660元，基础养老金补贴占人均纯收入的比例仅为12.8%，远远低于我国城镇职工基本养老保险不低于20%的基础养老金替代率。〔2〕而且随着经济的发展，农村居民收入的增加，替代率会逐渐降低。一般情况下，农村老年居民基本养老金争取能达到当地农民人均纯收入的30%左右，若再加上个人账户的收入，是可以维持基本生活的。基础养老金替代率低会降低新农保制度对广大农民的吸引力，进而影响这一制度的可持续发展。据笔者2010年对河南省五个新农保试点地区的抽样调查显示，有64.7%的农民认为当前的基础养老金水平“一般”，认为基础养老金水平“比较低”和“很低”的农民加起来占23.8%，认为基础养老金水平“比较高”和“很高”的农民加起来仅占11.5%。基础养老金水平低也会导致农民对其的满意度大大降低。据笔者对农民关于基础养老金水平的满意度调查，在试点地区对新农保基础养老金水平表示满意的农民只占少数（22.8%），多数农民认为一般（68.5%），表示不满意的占8.7%。然而，绝大多数农民之所以参加新农保，主要是为了60岁以后能够每月领取养老金。在此情况下，如果基础养老金水平与广大农民的期望差距太大，那么必将影响广大农民参保的积极性，进而影响新农保试点工作的顺利推进和制度的可持续发展。

　　3.缺乏财政补贴的资金保障机制

　　根据《指导意见》，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。现在我国60岁以上老年人约1.5亿，约1亿在农村。如果每年每人给予660元的基础养老金补贴，中央财政补贴的总额为498亿元（其中东部地区地方政府承担50%）。〔3〕按照我国现行财政规模及增长速度，基础养老金由中央财政兜底是完全可以承受的。但是基础养老金资金能不能到位的关键不仅仅在于国家财力雄厚，而在于有没有相关制度为之保障。然而，到目前为止，我国尚未建立基础养老金资金来源的保障机制。另外，根据《指导意见》，不同地区对新农保的补贴责任不同，其中，中西部地区地方财政只需承担不低于30元的个人账户补贴资金即可，而东部地区地方财政补贴责任包括两个方面，除了不低于30元的个人账户补贴资金外，还需承担50%的基础养老金支付。根据精算和预测，在农保制度覆盖10%人口时，当地方财政补贴支出占地方财政收入最高比例为0.27%（西藏），各地财政压力较小。但是当制度覆盖到50%的人口时，中西部地方财政补贴负担开始出现压力，如西藏为1.35%。〔4〕随着新农保覆盖面的进一步扩大和农村人口老龄化的加剧，未来地方财政补贴的压力也将越来越大，尤其是经济欠发达地区的财政补贴将会表现出明显的后劲不足，新农保的财务可持续问题将会变得越来越突出。地方财政补贴资金的安全、及时、足额到位是确保新农保能够有序开展的重要保障。然而，到目前为止，无论是中央财政还是地方财政对新农保的补贴均缺乏相应的制度保障机制为其保驾护航。

　　4.政府补贴个人账户资金的非私人特性问题突出

　　新农保制度中参保农民的个人账户主要由个人缴费和地方财政补贴两部分组成，但是这两部分的资金产权归属不同，根据《指导意见》规定，“参保人死亡，个人账户中的资金余额，除政府补贴外，可以依法继承；政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金。”也就是说，参保农民个人账户中地方补贴的资金部分在某种程度上仍然属于政府所有。这种规定和做法违背了个人账户资产的私有性特征。个人账户中政府补贴资金的非私人性将会引发严重后果：一是因参保人死亡而抽离其个人账户中政府补贴的做法，缺乏人性化，会降低农民参保的积极性。二是许多地方在新农保试点推进期间，都会重视农民的参保率等指标，进而采取各种措施吸引和鼓励更多符合条件的农民参保，这样可能会忽略在发生意外时个人账户资金的产权问题。如果农民发生意外死亡，只能领到其自行缴纳的养老保险费，而领取不到地方财政为其补贴的资金，可能会引起农民对政府补贴优惠政策的异议，进而影响农民居民对政府的信任程度。三是一旦有部分农民出现上述情况，可能会引起集体起哄现象，农民可能会发生高估发生死亡概率的情况，影响其参保的积极性。

　　三、对策建议

　　1.完善财政补贴激励机制

　　财政补贴激励效应不足是我国新农保试点过程中的一个突出问题。针对此情况，中央和地方政府部门应当建立有效的激励机制吸引和鼓励农村居民多缴费、长缴费。从国家层面看，应当提高基础养老金补贴标准，进而提高基础养老金对农民人均纯收入的替代率，吸引广大农民积极参保。从地方角度看，各个省市要积极响应新农保政策中多缴多得的号召，建立有效的激励机制。目前我国一些新农保试点地区实施的激励措施值得学习和借鉴。如《江西省新型农村社会养老保险试点实施办法》采取出口补贴激励的方式，对于超过15年缴费年限的，每增加一年，每月基础养老金增加一元，以鼓励中青年农村居民积极参保。①陕西西安市把基础养老金提高到每月80元，现在年龄已满60岁的农村居民在符合条件下，即可领取每月80元的基础养老金。同时规定市、区县政府按照缴费档次给予参保人员每年30元至50元的财政补贴，市、区县政府灵活制定，同时采取了出口补贴和进口补贴激励的方式。②湖南省长沙县采取了出口补贴激励和进口补贴激励的方式。长沙县人民政府根据当地经济水平状况，在中央全额拨款参保居民每人每月55元基础养老金的基础上，由县财政增加5元基础养老金，并根据全县新农保运行状况和人民生活水平的提高进行相应调整。对于超过1年缴费年限的农村居民，采取每增加一年缴费，基础养老金每月增加0.5元。同时对每年30元的财政补贴，采取对于100元、200元、300元、400元、500元五个缴费档次，每提高一个档次，县财政增加5元补贴的激励政策。③

　　2.建立合理的养老金待遇确定机制

　　养老金待遇确定机制包括养老金待遇的确定及其调整两个方面。养老金待遇的确定应以维护农村老年人基本生活为原则，有效控制不同群体的养老金待遇差距。应当在充分考虑养老金替代率的基础上，与个人缴费情况适当挂钩，并处理好与其他保障标准的关系。就养老金待遇的调整而言，应当建立财政补贴、养老金待遇水平与经济发展和物价变动相适应的动态调整机制，根据经济发展和物价变动适时调整地方财政补贴标准及基础养老金的最低标准。那么，农民期望的养老金待遇水平是多少呢？据笔者2010年对河南省五个新农保试点地区的抽样调查显示，有39.2%的农民期望新农保待遇水平达到当地农村平均基本消费水平，所占比例最高；有34.8%的农民期望养老金待遇达到城市最低生活保障水平，位居第二；有16.2%的农民期望养老金待遇达到农村最低生活保障水平比较合适，位居第三；有8.8%的农民期望养老金待遇达到全省农村平均基本消费水平比较合适，位居第四；有1.0%的农民选择了“其他”，所占比例最低。农民的需求意愿也是政府建立基础养老金待遇标准时的一个重要的参考依据。

　　3.建立各级财政补贴资金的保障机制

　　新农保制度目标的实现很大程度上依赖财政补贴资金的持续到位。各级财政补贴资金安全、稳定、及时到位是新农保方案成败的关键。中央应该时刻关注财政补贴资金到位情况，以确保新农保制度的开展。从地区财政承担能力看，东部地区由于经济比较发达，即使到了新农保全覆盖的年份，其财政每年拿出15亿～20亿元的资金，是完全有能力的。而对于中西部地区，在全覆盖年份，要拿出6亿元左右的资金，是有一定压力，尤其是财政收支连年有缺口的省份，将存在一定的困难。因此，对于经济欠发达地区如西部地区可以采取倾斜政策以缓解其地方财政补贴的压力，以帮助其全面开展新农保，实现人人享有基本的养老保障。〔5〕除此之外，政府还必须考虑到新农保的隐性财政压力。根据《指导意见》，新农保个人账户养老金的月计发标准与现行的城镇职工基本养老保险个人账户养老金计发系数相同，均为个人账户全部储存额除以139个月。这意味着农民从60岁开始领取养老金，在将近72岁时，前期积累的个人账户资金全部领取完毕。在受领人还健在的情况下，以后每年的养老金都由政府支出。而根据精算，我国农村居民60岁时平均余命为20.62岁，72岁时平均余命为11.86岁。〔6〕即个人账户在将近72岁时资金全部领完的情况下，政府必须承担起支付72岁以后年份的养老金支出。也就是说，政府必须承担近12年的养老金支付。这是一笔不小的开支，将对政府财政形成较大的隐性压力。在此情况下，建立各级财政责任分担的资金保障机制，形成养老保障待遇储备基金，将为解决财政补贴资金及时到位和隐性财政压力提供较好的制度保障。

　　4.明确地方财政补贴的资金产权问题

　　为了避免参保人死亡后政府补贴个人账户资金的非私人特性政策规定可能带来的一系列麻烦的出现，建议重新明确地方财政补贴资金的产权属性问题。措施之一：把由个人缴费、集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴全部作为参保农民的个人资产，当参保人死亡后，其个人账户中的资金余额全部可以依法继承。措施之二：“正确处理个人账户中的财政补贴资金的使用办法，采取分类实施办法，即根据参保者缴费年限的多少给予相应的补贴和延伸福利，如参保者在未领取养老金之前死亡，可以分不同的档次给予部分的补贴或者发放相应丧葬补助金的方法。对于正在领取养老金的参保者死亡的情况，若账户仍有余额也可以根据其余额领取年份的多少给予相应的补贴或者发放相应的丧葬补助费，以让参保者在任何情况下都能实际享受到其实惠。”〔7〕使其区别于农民个人储蓄。

　　注释：

　　①《江西省新型农村社会养老保险试点实施办法》.江西省人民政府，2009年11月24日。

　　②《西安市新型农村社会养老保险试点实施办法》，西安市劳动局.2009年11月3日。

　　③《长沙县新型农村社会养老保险试点实施办法》，长沙县人民政府.2009年12月8日。

　　参考文献：

　　〔1〕李伟.新型农村社会养老保险的制度缺陷与对策探讨——以河南省长葛市官亭乡的实地调查为例[J].社会保障研究，2010，（04）.

　　〔2〕〔3〕〔4〕〔5〕郑功成主编.中国社会保障改革与发展战略（养老保险卷）[M].北京：人民出版社，2011.

　　〔6〕〔7〕石美遐，王丹.推进我国新型农村养老保险试点工作的建议[J].国家行政学院学报，2010，（03）.