范小强 王振华 刘占国 ： 完善能源法律体系的几点思考（2013年年会论文）

内容提要：中国特色社会主义法律体系已经基本形成，但是，能源法律体系仍相对薄弱。本文对中国能源法律体系的现状和特点进行分析，并提出了完善能源法律体系的建议。在完善能源法律体系时，应坚持以下原则：第一，坚持市场化的改革取向；第二，贯彻经济法的基本原则；第三，遵循法制建设规律。

关 键 词：能源；经济法；法律体系；市场化

2013年4月，国家发展改革委副主任、国家能源局党组书记、局长吴新雄主持召开专题会议，研究部署并启动能源重大战略问题调研工作，强调要切实抓好4类18项调研，其中一个课题就是“完善能源法律法规体系重大对策研究”。可见，完善能源法律制度，加快推进能源法出台一直是我国业内人士所期望的，也是《中国的能源政策（2012）》白皮书和《能源发展“十二五”规划》等文件所强调的。本文对中国能源法律体系的现状和特点进行分析，并提出了完善能源法律体系的建议，以求抛砖引玉。

一、我国能源法律体系的现状

一般而言，从能源是否可再生的角度，将其分为不可再生能源和可再生能源，前者主要有煤炭、常规油气资源（石油和天然气）、非常规天然气（煤层气、页岩气等）、核能；后者主要有水能、风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等。

能源矿产勘查、能源开发的复杂性和高风险性，及能源法律调整对象的繁多，都注定了能源法律体系建设的长期性和艰巨性。

笔者认为，我国的能源法律体系现状如下：

能源法律体系

法律名称

状态

备注

能源基本法

能源法

制定过程中

2005年开始拟定

能源特别法

煤炭法

有效

1996年通过，2009年和2011年修正

原子能法

制定过程中

1984年开始拟定

可再生能源法

有效

2005年通过，2009年修正

水法

有效

2002年通过，2009年修正

页岩气勘查开发促进法

建议研究制定

节能方面法律

节约能源法

有效

1997年通过，2007年修订

循环经济促进法

有效

2008年通过

能源环境方面的法律

环境保护法

有效

1989年通过

海洋环境保护法

有效

1982年通过，1999年修订

固体废物污染环境防治法

有效

1995年通过，2004年修订

水污染防治法

有效

1984年通过，1996年修正，2008年修订

放射性污染防治法

有效

2003年通过

清洁生产促进法

有效

2002年通过，2012年修正

能源相关领域的法律

矿产资源法

有效

1986年通过，1996年修正

石油天然气管道保护法

有效

2010年通过

能源安全方面的法律

安全生产法

有效

2002年通过，2009年修正

矿山安全法

有效

1992年通过，2009年修正

核安全监管法

建议研究制定

二、能源法律体系的特点

（一）能源特别法相对完善，自成体系

在能源法律体系中，煤炭法制定较早，特别是2005年，国务院印发了《关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》，要求建设以《煤炭法》和《矿产资源法》为基础的法规政策调控体系。目前，我国的煤炭法规体系建设工作取得了很大成绩，煤炭法律体系基本形成。

1.煤炭规划和资源管理类立法

规划先行是煤炭资源保护和合理开发利用的源头和前提。国家发改委、国家能源局、国土资源部等主管部门已经制定的规范性文件包括《煤炭矿区总体规划管理暂行规定》（2012年发改委第14号令）、《生产煤矿回采率管理暂行规定》（2012年发改委第17号令）、《特殊和稀缺煤类开发利用管理暂行规定》（2012年发改委第16号令）、《煤炭工业发展“十二五”规划》（发改能源[2012]640号）、《国土资源部关于煤炭资源合理开发利用“三率”指标要求（试行）的公告》（2012年9月20日）等。

2.煤炭建设生产类立法

已经制定的重要规范性文件包括：《煤矿地质补充勘探项目管理暂行办法》（发改能源〔2011〕1641号）、《煤矿建设项目竣工验收管理办法》（国能煤炭〔2012〕119号）、《建设项目安全设施“三同时”监督管理暂行办法》（国家安全生产监督管理总局令2011年第36号）、《加强煤矿建设安全管理规定》（安监总煤监〔2012〕153号）等。

3.煤矿安全和矿工权益保护类立法

已经制定的此类规范性文件包括：《煤矿安全监察条例》（中华人民共和国国务院令第２９６号）、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务院令第446号）、《国有煤矿瓦斯治理规定》（国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局2005年21号令）、《国有煤矿瓦斯治理安全监察规定》（国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局2005年22号令）、《煤矿瓦斯等级鉴定暂行办法》（安监总煤装〔2011〕162号）、《煤矿瓦斯抽采达标暂行规定》（安监总煤装〔2011〕163号）等方面。

4.煤炭环境保护及综合利用类立法

国家已经出台的重要规范性文件包括《粉煤灰综合利用管理办法》（发改委等十部委2013年第19号令）；国家能源局、财政部、国土资源部、环境保护部联合制定《煤矿充填开采工作指导意见》（国能煤炭〔2013〕19号）；国家发展和改革委员会、财政部、国家税务总局关于印发《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》的通知等。

（二）核能法律相对独立，但法律效力层次较低

我国的核能立法体现在4个方面：法律、行政法规、部门规章及安全导则、国际条约与惯例。

2003年10月1日起施行的《中华人民共和国放射性污染防治法》是唯一一部由全国人大常委会制定的法律。

行政法规主要包括：《中华人民共和国核材料管理条例》（1987年）、《中华人民共和国民用核设施安全监督管理条例》（1986年）和《核电厂核事故应急管理条例》（1993年，国务院令第１２４号）、《放射性废物安全管理条例》（国务院令第612号）、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》（国务院令第449号）《放射性物品运输安全管理条例》（国务院令第562号）等。

大量的核能法规表现为国家核安全局、国家能源局、国防科技工业局等主管部门发布的规章及导则和标准等其他规范性文件。

总之，我国核能法律体系，从铀矿勘查、开采、选冶、尾矿库及其相关地质资料保密和铀矿山管理的特殊性，从铀浓缩、铀转化、核燃料、乏燃料的运输到核电厂的选址建设运营等方面，核能法律体系基本是一个相对封闭的运行系统。

（三）能源法长期缺位

能源法的长期缺位导致能源法的拾遗补缺作用和消除内部冲突的作用大大削弱。

随着科技进步、人们对自然界认识的加深及其对能源危机的深刻反省，人类发现新的能源矿种大有可为，而该矿种在勘查、开采、转化开发方面的特殊性，用现行的既有管理制度对其进行规范可能存在一定的不适应性，此时，能源法的基本原则就可以发挥拾遗补缺的作用，能源法的价值将得到彰显。进而，有关监管部门可以根据能源法的精神和原则拟定具体监管制度，这有助于解决无法可依的难题。

同时，由于能源法是能源领域基本法，具有协调特定能源规划和开发的功能，这就有助于避免特定规划之间的冲突，真正实施全国能源一盘棋的理念。

但是由于能源法“久立不出”，能源法的上述两项功能受到很大削弱。例如，我国在能源规划方面是先有枝叶后有躯干，各专项规划均先于《能源发展“十二五”规划》发布，该规划对能源专项规划的指导意义已经无从谈起。 我们不能从现行法律规定当中, 直接找到关于能源法基本制度的法律规定, 只能通过概括、提炼和总结得出, 各项主要制度之间缺乏必要的联系,单打独斗, 形同散沙。[1]

2011年11月国家发改委发布《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》（发改能源[2011]3041号）；2012年3月，国家发展改革委、财政部、国土资源部、国家能源局发布《页岩气发展规划（2011－2015年）》（发改能源[2012]612号）；2012年3月，国家发改委发布《煤炭工业发展“十二五”规划》（发改能源〔2012〕640号）；2012年10月，国务院批复了《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》；2012年7月，国家能源局发布《生物质能发展“十二五”规划》（国能新能〔2012〕216号）和《太阳能发电发展“十二五”规划》（国能新能〔2012〕194号）；2012年10月，国家发改委发布《天然气发展“十二五”规划》（发改能源〔2012〕3383号）。2013年1月初，国务院发布了《能源发展“十二五”规划》（国发〔2013〕2号）。

三、完善能源法律体系的建议

（一）完善能源法律体系应坚持市场化的改革取向

市场经济就是法治经济，完善的市场体系要求公平效率的法制体系保驾护航，而完善能源法律体系应及时将能源领域良好的市场化改革成果以法律的形式固定下来。

总体上讲，尽管能源领域的市场化改革取得了一定成效，但是，我国能源领域改革严重滞后， 与全国总体改革形势和经济社会发展对能源的要求明显不符，影响能源领域深化改革和长远发展的一系列深层次矛盾和问题并没有根本解决，这在一定程度上已经成为我国经济增长和深化改革的制约因素。[2] 尽管具体方式互不相同，能源市场化通常包括两个方面： 一方面是能源部门在所有制模式上的多元化，另一方面是放松对能源部门的政府管制包括更少的价格控制与进出口限制，促进能源产品与服务的商品化。当然, 市场的力量并不能解决人类能源的一切问题，由于能源产业的特殊性，也因为国际能源市场易受地缘政治与非传统安全因素的扭曲，各国能源体制的市场化都有一定限度。[3]

当前，基本特殊国情和市场经济发育程度，我国对能源领域的限制更加明显。根据现行体制，铀矿开采开发领域国家的控制程度最高，只有中核集团一家有开采资质；石油开采开发领域中有中石油、中石化、中海油和延长集团四家；核电运营主体除传统的中核、中广核之外，还有中电投；电力运营商主要是华能、大唐、中电投、华电和国电五大电力集团；相对而言，作为新矿种的页岩气勘查开发已经有民营企业的身影。

值得注意的是，我国能源领域市场化出现了新的良好迹象，主要表现在两方面：其一，在铀矿勘查市场已经出现多元化投资的事实；其二，在页岩气勘查中，最新的页岩气招标表明国家将民营资本引入能源领域的决心。

1.铀矿探矿权转让市场已经有所突破

据中广核集团网站消息，（2012年）9月19日，中广核铀业新疆公司萨瓦甫齐铀矿正式获得了国土资源部颁发的《矿产资源勘查许可证》。萨瓦甫齐铀矿探矿权的成功流转，成为国内铀矿探矿权流转的首例，为铀矿业权商业化流转起到了良好示范作用。[4]

第一，《关于加强铀矿地质勘查工作的若干意见》的发布标志着铀矿地质勘查进入新阶段。为实现中央、地方和社会三大资本“相互协调、相互补充的勘查工作体系”，国家“允许社会资本投入铀矿勘查、开发领域，享受勘查、开采权益，逐步形成开放有序的铀矿地质勘查开发新格局。按照谁投资、谁受益的原则，进一步理顺铀矿矿业权（包括探矿权、采矿权）的流转机制，合理划分中央与地方的矿产资源开发收益。允许按规定实行矿业权的有偿使用和流转，逐步推动铀矿勘查开发进入良性循环轨道。”

第二，中广核铀业新疆公司正式获得萨瓦甫齐铀矿探矿权为铀矿探矿权市场化转让开辟了一条新路

因此，中广核铀业新疆公司能够用于探索，敢于尝试，成为国内铀矿探矿权流转的首例，确实为其商业化流转起到了良好示范作用。

第三，这为铀矿开发主体多元化方向迈出了第一步。国家核电技术公司专家委员会专家、国务院核电领导小组原副组长汤紫德对记者说，“这有利于生产力得到解放，过去我们在这方面太集中了，因此在这方面有太多的潜力发挥不出来。”[5]

在资源配置中，市场机制是公认的最有效的机制，它不完美，但相对来说最为高效。世界和历史的经验都表明，能源产业的市场化有利于保障充足的能源供应、促进产业技术升级、提高能源利用效率。[6]   

2.页岩气探矿权出让的实践重塑了我国页岩气探矿权出让一级市场

2011年12月3日，国土资源部发布《新发现矿种公告》（2011年第30号），将页岩气作为独立矿种进行管理。至此，页岩气成为中国发现的第172种矿产。

第一，探矿权出让从邀请招标到公开招标，这说明页岩气探矿权向更多的市场主体开放。

第一轮探矿权出让采用邀请招标方式，邀请的六家企业都是国有石油或煤层气龙头企业，中标企业分别为中国石油化工股份有限公司和河南省煤层气开发利用有限公司；第二轮探矿权出让采用公开招标方式，83家各类企业参与共20002平方千米的20个区块招标。

第二，从竞标企业的经济性质看，民营企业对于页岩气抱有很大热情。

第一轮竞标企业都是国有企业，都是油气类专业企业；第二轮竞标企业既有中央国企，又有地方国企，还有民营企业。

第三，从中标企业来看，民营企业中标打破了国有企业垄断页岩气勘查的局面。

从第二轮招标公示结果看，有两家民营企业取得排名第一的不俗业绩；从企业经营范围来看，公示排名第一的企业可以分为勘查技术类公司、能源投资类公司、煤炭开发类公司、电力天然气类公司。

页岩气作为新矿种管理后的种种实践表明，将民营资本引入其感兴趣的能源领域具有巨大意义。为能源产业注入市场活力，并有可能震撼央企觉醒的民营资本在能源产业的制度边际谋取市场发展，虽有制度创新的动力和压力，却少有或没有表达诉求的机遇。[7]

十八大报告强调“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”。从法治的角度看，公平首先是规则公平，以规则公平推动权利公平和机会公平；其次是执法公平，必须保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。

十八大报告强调“健全现代市场体系，加强宏观调控目标和政策手段机制化建设”，对此，我国的能源法制建设仍然任重而道远。我国在完善能源法律体系的过程中，应当借鉴澳大利亚的有益经验，运用法律的手段打破能源领域的市场垄断，加强能源市场竞争，以推进能源市场的改革和发展。[8] 

第二，完善能源法律体系应注意贯彻经济法律部门的基本原则

经济法是调整国家从社会整体利益出发，对经济活动实行干预、管理或者调控所产生的社会经济关系的法律规范。经济法为国家对市场经济进行适度干预和宏观调控提供法律手段和制度框架，防止市场经济的自发性和盲目性所导致的弊端。

不管是《中国的法制建设》白皮书（2010年），还是《中国特色社会主义法律体系》白皮书（2011年），我国现行的《煤炭法》、《可再生能源法》《节约能源法》《电力法》《矿产资源法》等被归入经济法律部门，这具有双重意义。一方面，这表明既有法律的修改一定遵循经济法的一般原则和基本精神，不能背弃甚至违反部门法的基本原则；另一方面，能源法律体系中新法的制定，特别是能源法的制定要遵循经济法基本原则，如果经济法基本原则能够得到良好的落实，那么能源法律体系将形成一个内部和谐、外部统一的法律规制体系。

当然，能源法作为统帅能源法律体系的基本法，除遵循普遍性的经济法基本原则之外，还要强调能源安全原则和节约能源原则。

第三，完善能源法律体系应遵循法制建设规律

制定能源法的目标是什么？应遵循的立法原则是什么？能源法调整范围有多大？如何解决能源法与其他能源特别法的关系？等等这些问题都必须慎重处理，在尊重法制建设规律的前提下使学界、企业界和监管层尽快达成共识。

《能源法》起草是能源法律制度“体系化”的过程，这个过程既要使能源法律与其他法律相协调、链接，又要使能源法律与其他正式、非正式制度实现协调、链接，以追求能源法律绩效最大化；既要对现行单行能源法改善作出指导，又要对未制定的单行能源法提供制定依据，以保证能源法内部结构的协调统一与完整。[9] 但是，在目前的能源法律体系中，尚有内部相冲突、不协调之处。例如，国家发改委和国土资源部关于煤炭资源矿井采区回采率的要求并不相同。国家发改委和国土资源部依据不同的法律在各自职责范围颁发了不同的规范性文件。2012年12月9日，前者依据《煤炭法》第29条颁布了《特殊和稀缺煤类开发利用管理暂行规定》（国家发改委第16号令），强调“特殊和稀缺煤类矿井采区回采率：薄煤层不低于 88%，中厚煤层不低于 83%，厚煤层不低于 78%”；同时强调“违反本规定要求，未达到规定回采率的，由煤炭行业管理部门责令限期改正；逾期仍达不到规定回采率的，吊销其煤炭生产许可证。”2012年9月20日，国土资源部依据《矿产资源法》第29条颁布了《国土资源部关于煤炭资源合理开发利用“三率”指标要求（试行）的公告》。公告区分井工矿和露天矿设计了不同的回采率要求。其中关于井工煤矿。薄煤层（米）不低于85％；中厚煤层（1.3～3.5米）不低于80％；厚煤层（>3.5米）不低于75％；对于采用水力采煤技术的井工煤矿，薄煤层、中厚煤层和厚煤层的采区回采率分别不低于80％、75％和70％。对于露天煤矿。薄煤层（米）不低于85％；中厚煤层（3.5～10.0米）不低于90％；厚煤层（>10.0米）不低于95%。对于煤炭生产企业而言，那个监管部门都得罪不起，因为国家发改委（国家能源局）是煤炭生产许可证的主管部门，又是煤炭建设项目立项核准备案部门；而国土资源部是煤炭探矿许可证及开采许可证的主管部门，又是探矿权价款、采矿权价款、矿产资源补充费等方面的主管部门。

除了尽快制定能源法之外，核安全监管法和原子能法也要尽快制定，条件合适时，应研究制定页岩气勘查开发促进法。在矿产资源法和土地管理法修改进程久拖不决的情况下，率先在页岩气勘查开发促进法中对页岩气勘查开发中的矿种管理和土地使用进行制度创新，这对于促进我国页岩气勘查开发，减少对煤炭资源的依赖程度，具有重大意义，进而对我国的能源供应和减少碳排放起到制度支撑作用。

[1] 李涛：《我国能源法律体系现状分析》，载《中国矿业》2010年第3期。

[2] 冯飞：《中国能源领域市场化改革面对的重大问题》，载《国际石油经济》2004年第1期。

[3] 邓海峰、赵明：《能源立法模式与核心制度选择》，载《政法论丛》2011年第2期。

[4]《中广核铀业新疆公司萨瓦甫齐铀矿获颁“矿产资源勘查许可证”》，资料来源：

http://www.cgnpc.com.cn/n2881959/n3065920/n3069980/6204183.html

[5]《中广核首获铀矿探矿权 中核垄断地位或动摇》，资料来源：

http://www.cs.com.cn/ssgs/gsxw/201210/t20121016_3625379.html

[6] 黄雄、杨解君：《统一能源法典——基于现行能源立法的探讨》，载《法治论丛》2011年第1期。

[7] 肖国兴：《能源法>制度设计的困惑与出路》，载《法学》2012年第8期。

[8] 杜群、廖建凯：《澳大利亚的能源法律制度及其借鉴》，载《时代法学》2009年第3期。

[9] 肖国兴：《能源法>与中国能源法律制度结构》，载《中州学刊》2010年第6期。