借鉴北京疏解非首都功能经验将各省大学等资源疏解出省会城市研究

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行省制是13世纪以来中国的主要行政模式，起源于元朝，明清两朝得到发展，最终影响了现代中国的行政体制。我国目前共有34个省级行政区和1个新疆生产建设兵团，其中省只有23个，其余12个则为直辖市（4个）、自治区（5个）、特别行政区（2个）和特殊省级行政区（1个），但是自治区和省除了自治区政策外，其余都比较相同。我国23个省和自治区都有着自己的省会城市（自治区首府城市），这些省会（首府）城市承载着着各省（自治区）政治、经济、文化和教育等重要职能，是各省最重要的城市和省域中心城市。

但是近些年来，我国中西部地区开始呈现省会（首府）城市“一城独大”的现象，且首位度越来越高，无论是人口，经济，还是科技，教育，文化等等各方面资源，几乎全部倾斜集中在省会城市，全省人口、经济和各种资源都在加快流向省会（首府）城市，导致省会（首府）的城市病愈发突出。

因此，鉴于这种情况，城镇规划君何方洪认为，我国的省会（首府）城市也有必要借鉴北京疏解非首都功能的经验，对省会（首府）城市的“非省会城市功能”进行疏解，疏解非省会功能，聚焦省会核心功能，瘦身健体，把一些和省会功能定位不匹配的企事业单位，科研院所向周边进行疏解，化虹吸为辐射带动，从而提升整个省的综合竞争力。同时要把省域副中心城市培育成全省的经济中心城市，比如江苏省的经济中心是苏州市，山东省的经济中心城市青岛市，广东省的经济中心是深圳市，辽宁省的经济中心城市大连市，河北省的经济中心城市唐山市。这就需要重点培育各自省份的省域副中心城市，让这些副中心城市成为全省经济副中心，然后逐渐取代省会城市的经济中心地位，从而疏解省会城市的经济中心功能。

又比如将集聚在省会（首府）教育、医疗等非省会功能疏解到省域内的其他地级市，这样使得全省城市公共服务设施更加均衡化和公平化，让全省人民都能够享受到公平公正的教育和医疗资源，而不是只有省会城市的市民独享这些优势资源。今天城镇规划君何方洪就来深入研究省会城市的“非省会功能”，并提出疏解省会城市“非省会功能”的措施和建议。

一、省会城市的非省会城市功能的概念界定

省会城市作为省一级党政机关所在地，不仅要具备一般城市所必需的功能，还要具备省级行政管理中心的特殊功能。因此，省会城市功能可以围绕省级行政中心的作用来界定，即为确保省级政治、行政机关高效运行所必须具备的、由省会所在城市提供的各种软硬件条件，这些条件是省会城市作为省级行政中心发挥其政管理功能的必然要求。因此，省会城市功能可以认为是，为保证省级行政管理功能高效运作，维持省级行政中心地位所必需的服务功能以及相关配套功能，这种功能通常是多种城市功能集聚于一体的综合型城市功能。

省会城市的非省会城市功能是相较于省会城市功能的概念，属于省会城市的城市功能体系的内容，是指对省会城市功能定位无直接明显影响、对省会城市行政效率产生冲突的非核心城市功能，与省会城市功能共同组成省会城市的城市功能体系。因此，非省会城市功能可以界定为：非省会城市功能属于省会城市的非核心城市功能，它既不直接服务和配套于省会城市的行政中心功能，又对省会城市功能发挥和城市功能定位无直接促进作用，有时甚至还有负面作用。可以说，非省会城市功能在省会城市的整个城市功能体系中居于附属地位，是省会城市发展中非必需的一类城市功能。

二、省会城市的非省会城市功能的基本内涵

一是从概念上看，非省会城市功能是省会城市功能体系下的一类城市职能，是相较于省会城市功能而言的一个概念。

二是从范畴上看，非省会城市功能与省会城市非核心功能不完全是同一内容，非省会城市功能隶属于省会城市非核心功能，非省会城市功能与服务于行政中心功能的城市功能之和，可以统称为省会城市非核心功能。

三是从演变历程来看，非省会城市功能并非一成不变，而是会随着省会城市功能的定位和发展形势变化而变化，即非省会城市功能与省会城市功能呈现出相互演进的过程；第四，从影响来看，非省会城市功能对省会城市的发展作用并非完全负面，但对省会城市的行政管理效率和全省辐射带动极核作用的发挥却有着间接负面的影响，对省会城市的长远发展定位也有着直接或间接的影响。

三、疏解省会城市的“非省会功能”必要性分析

众所周知，我国正在河北省建设的“千年大计”雄安新区完全不同于一般意义上的国家级新区，跟上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、成都天府新区等国家级新区功能定位完全不同，因为雄安新区的定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地，重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等。这里涉及到了我国首都北京市正在推进的疏解非首都功能区，而非首都功能指那些与首都功能发展不相符的城市功能。

所谓非首都功能，是指一些与首都职能无关的服务和产业，如大型物流、制造业、医疗、教育等。这些首都功能通常需要涉及使用大量的建设用地、人力资源和资金投入，会占用大量的城市资源，给城市带来很大的负担。而首都是国家的政治、文化和文化中心，首要功能是政治功能和服务全国人民的功能，所以国外西方像美国、加拿大、澳大利亚、德国等国家的首都华盛顿、渥太华、堪培拉、柏林都不是这些国家的经济中心和第一大城市，主要承担政治功能了。因此，我国才会积极想办法疏解北京市的非首都功能。

同样的情况，我国每个省的省会城市最主要的功能是全省的政治中心功能，其次是交通枢纽、集聚、辐射、引领、服务功能。省会城市的引领作用，一方面是创新引领，另一方面是文化引领；服务主要是为全省服务；辐射主要是作为交通枢纽。而经济功能可以让省域副中心城市担当，比如广东省的经济中心功能就是深圳市在担当，江苏省的经济中心功能由苏州市担当，山东省的经济中心功能由青岛市担当，辽宁省的经济中心功能由大连市担当，内蒙古自治区的经济中心功能由鄂尔多斯市担当，河北省的经济中心功能由唐山市担当，福建省原本的经济中心功能由泉州市担当，但现在却给了省会福州市担当了。由于这些省份的省会城市和经济中心城市的职能比较明确，所以这些沿海省份都比较发达。

所以原本经济功能并不是省会城市的主要功能，然而我国现在却有一个现象，就是越往西部地区，省会城市的经济、文化、医疗、教育、体育等非省会城市功能功能作用发挥得越好，省会城市的首位度就越高。比如陕西省会西安市、湖北省会武汉市、四川省会成都市等城市经济总量占全省比重高达30至40%，到了西宁、银川等地更高，主要人口、经济总量、资源大多在省会。而我国的东部沿海地区，省会城市经济总量并没有特别优势，例如山东省会济南市不如青岛市，浙江省会杭州市与宁波市并驾齐驱，福建省会厦门市远超福州市，广东省的深圳市远高于省会广州市。这说明经济功能并不是省会城市的主要功能，就像首都北京市并不是全国经济中心一样（全国经济中心和第一大城市是上海市）。

然而现在我国各省和自治区都在强化省会城市的担当，不断提升省会城市首位度，把发挥省会城市集聚和辐射作用作为各省会城市努力的方向。为什么这些省份会这样呢？原因就是随着我国经济进入新常态，中心城市对区域经济发展的带动作用进一步凸显，发挥中心城市尤其是省会城市的辐射带动作用成为我国区域经济的重点方向。而未来全国的省与省之间的较量和竞争主要体现在城市之间，省份的话语权更来自于中心城市，在这一点上省与省会城市必须同心共进。发挥中心城市的辐射力、带动力，必须具备一定的体量，省会城市对于区域经济的中心引领带动作用必须日益凸显。所以我国很多省份都明确把提升省会城市功能和中心城市首位度”作为第一要务，不断强化以国家和省全力支持省会城市建设发展为动力，理直气壮讲首位度、全力以赴干首位度、名副其实增首位度。

省会城市首位度过高有好处，就是比较容易提升城市知名度，影响力、吸引力。比较容易集中优质的教育科技文化和年轻人口以及优质的企业和就业机会。但是它的弊端也显而易见。首当其冲的就是就医、就业、就学、交通拥堵不堪，优质资源过度集中，所有人都要排长队，城市运行成本过大，大城市病突出，给城市治理带来极端挑战。并且极容易肥一城而损众兄弟，造成其他兄弟城市吸引力不强，产业发展滞后，原本优势产业生态被破坏，最终影响到整个省的经济社会发展质量。由上可见省会城市保持一定的合理首位度，极端重要，凡事过犹不及。现在上上下下都看清楚了过高首位度所带来的诸多弊端。

四、如何疏解省会城市的“非省会功能”措施和建议

省会城市作为一省的行政政治中心，凭借独有政策资源优势，往往成为一省的经济、文化、交通、教育、科研中心，尤其在单极核中心城市中更为明显，省会城市的城市职能明显呈现过载状态。从省会城市的高效运作目的出发，必须推进省会城市职能优化和非省会城市职能转移疏解，突出省会城市核心功能，提升省会城市职能运作效率。在非省会城市职能疏解上，要以区域协同为基本指导，以职能识别结果为依据，以省会城市职能健康有序运行为目的，以承接城市的职能优化升级为重要考量，突出省会城市职能运作的高效性，合理确定疏解时序和承接区位，循序渐进推动非省会城市职能疏解。

城镇规划君何方洪的观点，是省会城市应该要有长远的战略眼光，要想到五十年和一百年后省会城市因非省会功能强化和经济集聚带来的“城市病”问题。必须要在当下学习借鉴北京疏解非首都功能的经验，研究省会城市疏解“非省会城市功能”，省会城市要一心一意做好服务全省的政治功能、交通枢纽功能和创新引领功能，省会城市就只当全省的政治中心和交通枢纽。

省会要把经济中心功能交给省域副中心城市，比如江苏省继续由苏州市当经济中心城市，深圳市继续当广东省经济中心，福建省由泉州市继续当经济中心，广西由柳州市当经济中心，四川省由绵阳市或宜宾市当经济中心，新疆由库尔勒市或昌吉当经济中心，甘肃省由庆阳市当经济中心，河南省由洛阳市当经济中心，山西省由长治市当经济中心，陕西省榆林市当经济中心，江西省由赣州市当经济中心，云南省由曲靖市当经济中心，遵义市当贵州省经济中心，大连市担当辽宁省经济中心，长春市当吉林省经济中心，大庆市当黑龙江省经济中心，唐山市担当河北省的经济中心，鄂尔多斯市担当内蒙古经济中心安徽省由芜湖市当经济中心，三亚市当海南省经济中心，格尔木市当青海省经济中心，石河子市当新疆兵团经济中心，襄阳市当湖北省经济中心，岳阳市当湖南省经济中心。

城镇规划君何方洪认为，要想培育非省会的地级市作为全省经济中心，这就需要各省积极培育省域副中心城市，比如江西省要重点培育赣州市，湖南省重点培育岳阳市和衡阳市，四川省重点培育绵阳市和宜宾市，贵州省重点培育遵义市，云南省重点培育曲靖市，陕西省重点培育榆林市和宝鸡市，新疆重点培育库尔勒、伊宁和喀什，新疆兵团重点培育第八师石河子市和第一师阿拉尔市，山西省重点培育长治市和大同市，湖北省重点培育 襄阳市和宜昌市，吉林省重点培育吉林市，黑龙江省重点培育大庆市和齐齐哈尔市等省域经济副中心城市。

内蒙古自治区重点培育包头市和鄂尔多斯市，甘肃省重点培育天水市、酒嘉（酒泉市—嘉峪关市），青海省重点培育格尔木市和海东市，福建省重点培育泉州市和厦门市，海南省重点培育三亚市，广东省重点培育汕头市和湛江市，广西重点培育柳州市和北部湾钦北防（钦州—北海—防城港），江苏省重点培育徐州市，河南省重点培育洛阳市和南阳市，河北省重点培育唐山市和雄安新区，安徽省重点培育芜湖市等省域副中心城市。

把教育、医疗、文化等交给全省每一个地级市，实现每一个省教育、医疗在全省各地市的均衡化、公平化。将省会城市的大学和三甲医院分散搬迁到各地级市，比如四川省可以考虑把四川大学搬迁到宜宾市，电子科技大学搬迁到绵阳市，四川农业大学搬迁回雅安市校本部，西南交通大学搬迁回峨眉山市（原来有峨眉校区），西南民族大学搬迁到凉山彝族自治州的州府西昌市，四川师范大学搬迁到达州市，西南石油大学搬迁回南充市（原来校本部在南充市），成都理工大学搬迁到泸州市改名华西理工大学，让教育在全省均衡化布局。又比如城镇规划君何方洪曾经工作的湖南省，可以考虑将位于省会长沙市的高等学校搬迁到各地州市。

比如可以考虑将国防科技大学搬迁到军事重镇怀化市，可以把考虑湖南大学搬迁到常德市，可以考虑把中南大学搬迁到衡阳市，可以考虑把湖南师范大学搬迁到邵阳市，可以考虑将湖南农业大学搬迁到郴州市，可以考虑把中南林业科技大学搬迁到张家界市，可以考虑把湖南中医药大学搬迁到永州市，可以考虑把湖南工商大学搬迁到岳阳市，可以考虑把湖南警察学院搬迁到益阳市，就可以考虑把湖南第一师范学院搬迁到湘西州府吉首市。

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