从郡县到行省：一文读懂中国行政区划层级的演变

你可能知道，我国当前的行政区划一般分为四个层级：省级行政区、地级行政区、县级行政区与乡级行政区。而在中国历史上，中央集权制下最早的行政区划制度是诞生于东周、成熟于秦朝的郡县制，包括两个层级：郡与县。

从最早的二级制到现在的四级制，这两千多年间行政区划的层级都经历了怎样的变化？其层级的多少又与哪些因素有关呢？

如果想要快速了解中国行政区划的设置因素与历史沿革，我推荐一本经典的入门书：周振鹤的《体国经野之道》。

书名中「体国经野」这个词来源于《周礼》：「惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。」

当王所统治的地域范围大于一定程度，就需要划分不同的地区，安排相应的贵族或官员来进行治理。周代实行封建制（分封制），封国内的地区有国野之分。所谓「国」指的就是都城及周围小片土地，而「野」则为远离都城的广大农村地区。「体国经野」也就可以看成是划分行政区域的雅称，这是设官分职的前提。

秦灭六国后，丞相王绾向秦始皇提议对被征服的边缘地带仍行封建制，能更好地缓和矛盾，李斯则争锋相对，说周室衰微就败在分封，宗室几代之后也会相互疏远而打起来，唯有郡县制能让天下安宁。秦始皇此时正处于权力的巅峰，自然站在李斯一边。由此天下划分为三十六郡，彻底建立起严密完善的郡县制，奠定了中国极具中央集权色彩的行政区划制度。

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历代行政区划层级的演变

从行政区划的层级来看，从秦朝的两级制到今天的四级制，两千多年来经历了多次增减。而这些增减的调整，正反映了一种地区治理的平衡：层级越少，每一层级的管理幅度就越大，越不灵活；而层级越多，虽然可以因地制宜，但信息在各层级中就越难以清晰传达，政令越难以贯彻。

因此，中央政府需要审时度势，来制定符合当前治理能力的行政区划层级。

对此，周振鹤将行政区划的层级演变总结为两千年三循环：

1. 二级制向三级制转化的第一循环

秦为郡–县二级，总郡数达四十九郡左右，平均每郡统二十县左右。

汉代郡国数量增至一百，于是在郡上设十四部，首都以外的十三部（州）安排刺史监察地方官，不管理行政事务。西汉曾两度改州刺史为州牧（相当于扩大官员权力），到东汉又降为州刺史。直到东汉末年为镇压黄巾起义，中央派出州牧，授予兵权、财权与政权，成为实质上的三级制。

西汉十四州部图

三国以后，州–郡–县三级制成为正式制度。但因中央集权制尚未成熟，此时州一级的幅员较大，容易形成割据势力，这也是造成魏晋南北朝时期分裂的原因之一。同时又因军功赏赐，州郡越分越多，到南北朝后期，中央逐渐对地方失去控制。

“

北周统一北方之后的大象二年（公元 580 年），就共领有属州 221，郡 508， 县 1124，此时不但州数已接近三十多年前南北朝双方州数的总和，而且三级政区数目的比已达 1:2:6 的最低水平。换句话说， 平均每州只辖二个多郡，每郡只辖二个多县。这是就平均的情况而言，若从特殊现象来看，甚至出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事，这种现象被称为双头郡县或双头州郡。

”

可见，南北朝末年的三级制已经趋于混乱，同时减少政区层级也是加强中央集权的要求。此时急需一次大的改革。

2. 二级制向三级制转化的第二循环

面对州郡的膨胀，隋文帝直接釜底抽薪，废除郡一级，回归州–县的二级制。但此时州数仍然太多，隋炀帝为此并省州县，同时改州为郡，总体取得了不错的效果。

唐代初期将郡改为州，因为军功赏赐，州数又大增（贞观十三年有 358 州）。于是唐太宗在贞观元年按交通路线设十道用以监察州刺史，到开元年间改为十五道，彻底固定监察区，政区层级又开始逐渐往三级制的方向转变。

为满足边防需要，唐玄宗在边境地带设置了十个节度使辖区（方镇，就是藩镇）。结果安禄山因宠信集军政大权于一身，发动叛乱。安史之乱后，全国皆设方镇，方镇节度使兼任道采访使，军政权力集中于一人，最终形成道（方镇）–州–县三级政区。由于节度使的权力日益扩大，唐朝最后也亡于藩镇割据。

唐元和方镇图

隋唐时期随着帝国版图的扩大、统治的深入，中央政府力图恢复秦汉二级制政区的努力终以失败告终。可见，二级制已经无法满足新的治理需求，三级制成为了之后行政区划的标配。但三级制带来的地方割据问题也让中央政府非常头疼，宋王朝成立后，首先就得解决这个问题。

宋初，朝廷先裁撤了方镇，回归州–县二级制，「杯酒释兵权」后由中央派出知州、知县治理地方。后来在州之上增加「路」一级，但这一级没有专门的地方行政机构和单一行政长官，事权分属不同的部门（监司）；另外不同监司的分路也不一致，即路并不是单一的行政区划，而要跟着不同的行政机构走。除此之外，路、州、县的官员都由中央朝官担任，由此削弱地方分权的人事基础。

宋代的行政区划可称为虚三级制，作为最高政区的「路」相当特殊，没有单一的权力基础，因此也就防止了地方势力坐大。宋代这种强干弱枝、内重外轻的做法大大加强了中央集权力度，但同时使得官员冗余、分管不同事务的官员相互推诿，导致地方治理与防务能力较差。

同时期的辽金制度也基本和唐宋类似，都是三级制。

2. 从多级制向二级制（虚三级制）简化的反循环

灭掉宋、金之后，蒙古人建立了一个空前广袤的帝国，为了更好地管理，混用了被征服政权的制度，形成了一套多级制的行政区划。大体而言有两个特点：

层级多：最多有省–路–府–州–县五级，但大部分情况也是三级，即省–路（府）–州（县），这一点和帝国幅员辽阔有关。

复式统辖：

原先不同层级的政区可以并行于上一层政区之下。如县本属于州的直接管辖，而这时出现了直辖县，可以和州平起平坐，受更上一层的府直接管辖。这一做法源于辽代。

元代行政区划层级

我们今天的「省」作为最高层政区就是继承了元代的行省制度。「省」本是中央权力机构（门下省、中书省、尚书省），地方有大事需要处理时，中央就会派出官员组成行台省，意思是中央派出的行动机构。金代后期经常派出行台省，蒙古人在征服过程中学习了这套制度，并以行中书省或行尚书省来管辖新征服的土地，简称行省或省，后来直接固定为高层政区。

省在元代主要起镇抚地方的作用，相当于行政型军区，权力较大。为此元廷在后期也对行省权力有所削弱，同时用犬牙交错的方式来划分行省（这一点之后会专门写文解释），以防地方割据。

元中期十一省图

元代复杂的政区层级也降低了政令传达的效率，明灭元后，所辖疆域缩小，首要任务就是要减少政区层级。于是明廷改路为府，将州分为与府同级的直隶州与府之下的属州（散州）两层，州与府均可辖县；最高政区则划分为两京十三布政使司（省），将事权划分为三司，即都指挥使司、布政使司、按察使司，以防地方分权过大。由此形成三级或四级的政区层级。

明代行政区划层级

为了更好地统管地方事务，中央还会派出巡抚、总督暂时节制部分地区、一省或数省的权力，明后期则渐渐变为常制，形成一套新的督抚辖区。

到了清代，巡抚、总督变为固定官职，督抚辖区与省范围一致。雍正时期将明代的三、四级复式层级简化为单式的三级制：省–府（直隶州、直隶厅）–县（散州、散厅）。由于清朝疆域辽阔、人口众多，治理要求进一步提升，省下还会分设巡道与守道，作为省的派出机构分管诸府直隶州。

民国初期仍延续三级制：省–道–县，但道并没有起到行政区划作用，只是省县之间的公文承转机构。南京政府则直接改为省–县二级制，但这样每省所直辖的县达数十上百，管理幅度太大，因此又在省县之间设行政督查区，作为省的派出机构（类似清代的道），形成省-专区-县的虚三级制。

历代行政区划层级变化

书中所述的政区层级演变就到这里，可以看到中国历史上的大部分时期都是三级制：高层政区–统县政区–县级政区。而回归二级制或建立多级制的改革往往持续不了太久，这与中国的疆域大小和中央集权的程度都息息相关。

在新中国建立后，政区层级又增加到四级。即将民国的行政督察区改为专区，后演变为地区与今天的地级行政区；同时将基层政权延伸到县之下，设立乡级行政区，形成今天实质上的四级行政区：省级–地级–县级–乡级。可见，借助现代的治理方式，以及将地方人事权牢牢掌控在中央，也可以保证四级制的正常运转。

中华人民共和国行政区划层级（图：维基百科）

我们可以用两个词来总结两千多年来行政区划的层级变化规律：

由高降低：高层政区或逐渐降低级别（如州、路等），或缩小幅员（如省）；统县政区则幅员日益缩小，直至消亡（如郡、府）。

由虚入实：高层政区基本由非行政区（监察区、军区）演变而来，政区长官也由中央派出的官员转变而来。如州原为监察区、方镇原为都督区或作为监察区的道、行省原为中央派出机构。而宋代的路也是源自唐代转运使这一临时职务。

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政区层级变化与央地关系

通过这样的梳理，我们也可以看到，行政区划的层级变化其实与央地关系联系紧密。

对于统治者来说，自然希望政区层级越少、高层政区幅员越小，这样可以将权力都集中于中央。但这也意味着政区数量的增加。随着疆域的扩大和治理的深入，过多的政区让中央政府管不过来；同时地方权力过小，一旦遇到内忧外患，则很难应付。

因此在王朝遭遇危机时往往不得不增加层级，东汉的州、唐代的方镇均是如此。政区层级的增减与幅员的伸缩，既是一种审时度势的改变，也体现或预示着央地力量的此消彼长。

对于「天下大事，合久必分，分久必合」的治乱循环，古人也用了一套「内外轻重」之说来解释。「内」即中央集权，「外」即地方分权。外重内轻容易引发割据分裂，瓦解王朝统治，汉、晋、唐皆亡于此；而内重外轻虽无分裂危险，但行政效率下降，难以对抗外敌或农民起义，宋、明、清即是如此。因此轻重相维才是最好的状态，但这个平衡又很难把握。

总的来说，随着中央集权的发展，内重外轻乃大势所趋。因此统县政区和高层政区往往随着内重外轻的倾向加深而缩小幅员，但幅员缩小，通常就要增加层级。

为了防范割据分裂的风险，中央政府就得在增加政区层级的同时配合一些政治上的措施。例如宋代将路作为各监司（职能部门）的工作范围，而非严格意义上的地方政府；明代在高层政区分立三司，同时三司的地域范围也不尽相同。清代则设置了五级的地方权力：总督/巡抚、布政使、道员、知府、知县，以收相互牵制之效。

总而言之，就是要让高层政区成为中央官员的施政分治区域，同时尽量分散地方官员的事权。除此之外，政区边界中犬牙相入原则的强化也是遏制地方坐大的重要手段。

行政区划层级的演变，无不展现着权力的制衡之道。最后就以书中的一段话作结吧：

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