我国民用机场分类体系构想与建议

摘要：自2009年《民用机场管理条例》实施以来，我国民用机场取得了长足的发展，但发展结构不协调的矛盾依然存在。机场分类是差异化监管、资源合理配置的重要手段，在分析国内机场分类体系不足的基础上，借鉴国际机场分类经验，结合我国民航发展实际要求，提出我国民用机场分类体系的构想及有关建议。

民用机场是民航业发展的重要基础，也是国家综合交通运输体系的重要组成部分。2009年国务院批准实施《民用机场管理条例》以来，我国运输机场数量快速增长，运输机场的规划、建设、使用及运行管理逐步规范和完善；与此同时，通用航空利好政策相继出台，我国通用航空迎来了重大发展机遇，地方政府、社会资本投资建设通用机场热情高涨，通用机场管理由套用运输机场相关规定逐步向构建独立的通用机场管理规定过渡。机场分类是放管结合、差异化管理的前提和基础。随着民航“放管服”改革的深入推进，根据我国民用机场实际情况和发展目标，加强民用机场分类体系研究，重新构建与我国民航发展实际相符的民用机场管理体系，具有非常重要的现实意义。

（一）国内民用机场分类现状

通过梳理我国民航现行规章体系和政策文件，现行民用机场分类体系大致包括三个层级，如图1所示。第一个层级，《民用机场管理条例》第二条将民用机场分为运输机场和通用机场。第八十四条定义了运输机场是指为从事旅客、货物运输等公共航空运输活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。通用机场是指为从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行，以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动的民用航空器提供起飞、降落等服务的机场。

图1 我国民用机场分类体系现状示意图

第二个层级：运输机场在规划、投资、建设、运营等领域都有各自的分类标准。通用机场按照是否对公众开放分为A、B两类。A类通用机场是指对公众开放的通用机场，指允许公众进入以获取飞行服务或自行开展飞行活动的通用机场；B类通用机是指不对公众开放的通用机场，指除A类通用机场以外的通用机场。

第三个层级：在第二个层级不同维度之下，为实现不同的管理目的，对运输机场和通用机场进行划分。

表1 现有民用机场分类分级汇总

分类维度

分类依据

分类分级标准

规划管理

《中国民用航空发展第十三个五年（2016-2020）规划》

《全国民用运输机场布局规划》

根据“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带三大国家战略的需求，将运输机场划分为国际、区域、大型、中型、小型枢纽和非枢纽六种类型。

服务国家战略的角度出发，统筹考虑经济社会发展和各种交通方式的衔接等其他相关因素，将运输机场划分为世界级机场群、国际枢纽、区域枢纽、干线机场和支线机场五个层次。

投资管理

《民航基础设施项目投资补助管理暂行办法》

按照年旅客吞吐量将民用机场分为5000万人次以上、950-5000万人次（含）、180-950万人次（含）、50-180万人次（含）、50万人次（含）以下和通用机场六种类型。

建设管理

《民用机场飞行区技术标准》

依据飞行区技术等级进行分类，包含两个指标，指标Ⅰ为飞机基准飞行场地长度，包含4个等级；指标Ⅱ为主起落架外轮外侧之间距，包含6个等级。

运营管理

《关于印发民用机场收费标准调整方案的通知》

《民航中小机场补贴管理暂行办法》

依据2016年机场业务量规模占全国的比重将全国机场划分为三类，即：一类1级机场、一类2级机场，二类机场，三类机场。

中小机场的补贴范围为年旅客吞吐量在300万人次以下的机场，将国内机场按照所在地区（东部、中部和西部）和年旅客吞吐量（200-300万、150-200万、100-150万、50-100万、30-50万、10-30万、10万及以下）划分为三大区域七档标准。

通用机场分级

《通用机场分类管理办法》

将A类通用机场分为以下三级：A1级通用机场：含有使用乘客座位数在10座以上的航空器开展商业载客飞行活动的A类通用机场；A2级通用机场：含有使用乘客座位数在5-9之间的航空器开展商业载客飞行活动的A类通用机场；A3级通用机场：除A1、A2级外的A类通用机场。

此外，《民用运输机场建设“十三五”规划》提出构建国家综合机场体系，泛指全国范围内所有民用机场的集合，包括了运输机场和通用机场两大类。其中，运输机场依据机场业务量规模，可分为大型枢纽、中型枢纽、小型枢纽和非枢纽机场等四类；通用机场依据其通用航空活动繁忙程度，分为大型、中型和小型通用机场等三类。

表2 国家综合机场体系的机场分类框架

国家机场类别

分类标准

功能属性

分类解释

国家综合机场体系

运输机场

大型枢纽

旅客吞吐量占全国比重大于1%，且国际旅客吞吐量占全国国际旅客吞吐量比重5%以上①

国际性枢纽

大型枢纽是国际旅客吞吐量累计占全国60%以上的机场群体

中型枢纽

旅客吞吐量比重大于1%

区域性枢纽

大型和中型枢纽是旅客吞吐量累计占全国80%以上的机场群体

小型枢纽

旅客吞吐量比重大于0.2%

地区性枢纽

大型、中型、小型枢纽机场是旅客吞吐量累计占全国95%以上的机场群体

非枢纽机场

旅客吞吐量比重小于0.2%

非枢纽

非枢纽机场是旅客吞吐量累计占全国5%的机场群体

通用机场

大型通用机场

月仪表飞行架次大于3000架次②

位于大型枢纽机场直线距离80km范围内

国家级

为大、中型树挪机场所在大都市或城市群区域提供更好的通用航空服务，疏解繁忙机场的通用航空功能

位于中型枢纽运输机场直线距离80km内

区域级

不在大型、中型枢纽机场80km范围内

地区级

为本地提供多样化通用航空服务

中型通用机场

月飞行架次在600-3000架次之间

小型通用机场

月飞行架次在600架次以下

注：①表中国际旅客吞吐量为机场国际旅客与地区旅客吞吐量之和；国际旅客吞吐量比重为机场国际

及地区旅客吞吐量占全国国际及地区旅客总吞吐量的比重。

②未来将随我国通用航空发展的阶段和通航产业发展规模的变化而进行调整。

（二）存在问题

1、机场分类定义不明、界限不清

《民用机场管理条例》中关于运输机场、通用机场的定义简单照搬公共航空运输和通用航空概念，不符合机场建设运行实际。运输机场既可以为公共航空运输，也可以为通用航空活动提供服务；通用航空短途运输、包机飞行等飞行活动属于公共航空运输活动的范畴，即通用机场可以为部分公共航空运输活动提供服务。《民用机场管理条例》将通用机场界定为通用航空活动提供服务的机场，将运输机场界定为公共航空运输活动提供服务的机场，造成运输机场和通用机场概念相互嵌套、界限不清，导致政府各项管理政策难以统一口径、互相衔接、突出重点，对行业可持续健康发展造成了一定影响。

2、机场分类不适应民航发展需求

目前，相比于运输机场，通用机场建设审批层级下沉，但是A1级通用机场履行的建设程序与支线机场建设程序基本无异。由于运输机场与通用机场分类的界限不合适，导致A1级通用机场建设审批“放”得不够到位。《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》（民航发〔2016〕117号）全面放开民用机场建设和运营市场，将极大地催生社会资本投资建设非公用机场（不对公众开放的机场）。现有机场分类体系将非公用机场归为B类通用机场，需要履行通用机场基本建设程序，同样存在“放”得不够到位的问题。

3、机场分类架构设计不合理

现有分类侧重管理，着重从各部门实施行业管理的需要角度出发，忽略技术层面的差异，难以与国际分类体系有效衔接。在规划、投资、建设、运营等方面的分类尺度不统一，既有单独考虑运输机场，也有同时考虑运输机场和通用机场；即使在同一分类维度下，在进行分类分级时选取指标差异较大，分类方法各不相同，部分分类分级标准存在交叉甚至冲突。

通过对国际民用航空组织（ICAO）、美国、加拿大、英国、澳大利亚、日本等国际组织或国家民用机场体系的研究梳理，在定义方面大致可以划分为两类：第一类执行ICAO标准，以加拿大、英国、日本等国家为例，不区分运输机场和通用机场，只区分公共航空运输和通用航空。第二类以美国、澳大利亚等国家为例，既区分运输机场（或称商业服务机场）和通用机场，又区分定期公共运输和通用航空，且在一定程度限制通用机场开展定期公共航空运输服务。从机场分类来看，国外对机场分类主要目的是对公用机场（对公众开放使用的机场）进行运行补贴或改扩建补贴提供依据，美国、英国、日本等国家拥有非公用机场（不对公众开放的机场）类别，行业管理部门对这类机场均采取放松管制的措施。从使用许可来看，大部分国家主要采用定期航班和乘客座位数两个指标，用以区分是否该给机场进行颁证，并不区分运输机场与通用机场。

汇总国外机场分类常用的指标，大致包含四类：社会属性（是否对公众开放）、功能属性（起降机型的最大座位数）、经营属性（是否有定期商业载客航班、旅客吞吐量）、物理属性（陆地型跑道机场、直升机场、水上机场等）。

表3 国外机场分类汇总

国际组织或国家

考量因素

机场分类

ICAO

飞行区规模

机场类型

ICAO认为机场（Aerodrome）的核心是飞行区，根据飞行区指标进行分类。

《国际民用航空公约》附件14提出：向公众使用的机场颁发许可证。

《国际民用航空公约》附件14包含卷Ⅰ《机场设计和运行》、卷Ⅱ《直升机场》和《短距起降机场手册》等

美国

1、是否对公众开放

2、功能定位

3、登机人次

4、飞行活动水平

5、乘客座位数

美国综合机场系统规划（NPIAS）（2019-2023）中，FAA将机场分为两大类：公用机场和私用机场。公用机场又分为两大类：主要机场与非主要机场。

主要机场（即主要商业机场）定义为：接受定期航班客运服务的、年登机人次10000人次及以上的公共机场。其中，依据年登机人次占全国总登机人次比重1%、0.25%和0.05%的标准，将主要机场分为大型枢纽、中型枢纽、小型枢纽和非枢纽等4类。

非主要机场主要服务于通用航空，包括非主要商业机场（Non-primary Commercial Airports）、通用航空机场（General Aviation Airports）和疏缓机场（Reliever Airports）三类。在FAA机场分类中，依据机场现有的飞行活动水平及相关标准，将非主要机场分为国家级、区域级、地方级和基础级共4类

FAA 139部（机场使用许可）根据所服务的航空承运飞机运营类型分为四类：

一类机场：经认证可为大型航空承运飞机定期运行提供服务保障的机场，也可为大型航空承运飞机的非定期运行和/或小型航空承运飞机定期运行提供服务保障。

二类机场：经认证可为小型航空承运飞机定期运行和大型航空承运飞机非定期运行提供服务保障的机场。二类机场不能为大型航空承运飞机定期运行提供服务保障。

三类机场：经认证可为小型航空承运飞机提供定期运行服务保障的机场。三类机场不能为大型航空承运飞机定期或非定期运行提供服务保障。

四类机场：经认证可为大型航空承运飞机的非定期运行提供服务保障的机场。四类机场不能为大型或小型航空承运飞机定期运行提供服务保障。

大型航空承运飞机：设计用于至少31个乘客座位的飞机。

小型航空承运飞机：设计用于9个以上乘客座位，但少于31个乘客座位的飞机。

加拿大

1、功能定位

2、机场规模

3、机场位置

根据联邦政府的国家机场政策，有定期客运服务的机场主要分为两个层次，一是由国家重要机场组成的国家机场系统（NAS），二是区域机场系统。除了国家机场系统和区域机场系统之外，又划分了小型机场、偏远机场和北极机场。

英国

1、认证机构

2、机场使用者

3、运营时间

4、有效期限

英国机场体系按照授权机构可分为欧盟认证机场、国家认证机场和无证机场3大类，其中国家认证机按照机场使用者、运营时间和许可证有效期方面可分为公众使用机场、普通机场和临时机场三类。

澳大利亚

1、功能定位 

2、授权等级

3、乘客座位数

将持证的机场根据机场所支持的最高水平的航空服务的性质进行划分，以便分类反映不同航空市场情况，以及估算未来的航空运输需求。主要分成六大类：

（1）国际机场：国际机场指可提供国际定期公共运输服务的机场。

（2）干线机场：干线机场是1981年“国际机场法”中“干线路线”定义中特别列出的除了国际机场以外的所有机场。

（3）次要干线机场：次要干线机场是提供非喷气式飞机的定期公共运输服务，且除了干线机场或国际机场之外的所有机场。

（4）区域机场：区域机场被定义为提供定期公共运输服务，但为被指定为国际、干线或次要干线机场的其他所有机场。

（5）通勤机场：通勤机场是指由通勤航空承运人提供定期公共运输服务的任何机场，而该机场并没有被指定为国际机场、干线机场、次干线机场或区域机场。

（6）通用机场：通用机场指所有不提供定期公共运输服务的机场。

根据1998年“民航安全条例”规定，下列机场需要获得使用许可证：

（A）机场适合和可供下列飞机使用的跑道：

1、最多可容纳30个乘客的座位；或。

2、最大载重量超过3400千克；及。

（B）使用此类飞机开展定期公共运输业务或包机业务。

日本

1、是否对公众开放

2、技术特点

3、功能定位

日本民用机场按照功能定位分为5类：

（1）国际机场，国际航空路线所必要的飞行场地；

（2）国内干线机场，国内航空路线必要的飞行场地；

（3）国内支线机场，是地方航空运输必要飞行场地；

（4）其他机场是除基地机场、地方管理机场和公共直升机场以外的公众使用机场；

（5）第五类机场为共用机场，是在日本国防部建设或美国驻军建设交由日本政府使用的机场中，日本政府向公众开放使用的机场。

此外，日本直升机场和非公共飞行场还包括：公共直升机场、专用直升机场和非公共飞行场

（一）机场分类体系要求

机场分类体系关乎机场规划、建设、管理等相关活动，是引领民航基础设施有序发展的重要前提。当前及未来一段时期，我国将由民航大国向民航强国跨越，建设布局合理的国家航空枢纽及国内机场网络是民航强国建设的八个基本特征之一。因此，我国民用机场分类体系应该以推进新时代机场高质量发展、助推民航强国建设为指引，以目标和问题为导向，立足机场为航空器运行提供服务保障的本质属性，基于“放管服”改革，统筹协调机场建设发展各阶段管理要求，提高分类的适用性和相关管理制度的可操作性。具体应考虑以下四个方面因素：

1、要与民航行业管理要求相适应

民用机场作为民航业发展的基础设施，对行业发展起着至关重要的作用。分类管理是民航推进“放管服”改革工作的重要举措，机场分类应遵守上位法律法规相关规定，契合民航法规体系改革方向。当前，我国民用机场法规体系正逐步将通用机场内容剥离，分别构建运输机场、通用机场相对独立的法规体系。同时，机场分类应满足行业管理部门对建设发展各阶段管理需要和资源有效配置的要求，提高政府监管效能和水平。

2、要与国际发展趋势相适应

民航是综合交通体系中最现代化、最具国际性的交通运输方式，实现机场分类管理，一方面要考虑引入民航发达国家先进经验，借鉴其在机场建设、使用许可、运行安全管理等方面的管理模式；另一方面要充分发挥我国作为国际民航组织一类常任理事国的优势，通过机场分类与国际接轨，增强参与国际民航规则、标准等制定的话语权。

3、要与现阶段发展实际相适应

机场分类为政府制定差异化管理政策奠定基础，对行业发展有较强的影响力和导向性。准确把握现阶段机场发展特征，同时与现有分类体系相兼容，按照有利于不同类型机场发展的方向进行分类，促进我国民用机场系统协调发展。现阶段我国运输机场由建设为主转向建设与运维并重，通用机场还处于建设为主阶段，非公用机场更是处于刚起步阶段，在兼容现行分类的基础上，加强创新分类方式，实现可持续发展。

4、要与技术设备标准体系相适应

机场建设发展离不开技术设备的硬件支撑，也离不开标准体系的软件支撑。不同航空器起降对场地要求不尽相同，相应配置的设施设备不尽相同，遵守的技术标准差异很大。机场分类既要考虑设施设备运行管理的要求，也要考虑技术标准的要求。

（二）关键指标分析

1、社会属性指标

《中华人民共和国民用航空法》第五十三条指出“民用机场是指专供民用航空器起飞、降落、滑行、停放以及进行其他活动使用的划定区域，包括附属的建筑物、装置和设施。”该定义并未区分民用机场是否对公众开放。因此，按照对现行法规的理解，我国民用机场包含公用机场和非公用机场。

2、功能属性指标

最大适飞机型是衡量机场保障功能的主要指标。美国、澳大利亚等国家在对机场认证许可时均根据最大适飞机型客座（或座位）数进行分级。国外分级时选取的指标主要有9座、30座两种。结合我国民航实际情况，建议我国在定义运输机场时选30座。主要理由：（1）公共航空运输飞行活动主要按照《大型飞机公共航空运输承运人运行合格审定规则》（CCAR-121）进行管理，通用航空飞行活动主要按照《小型航空器商业运输运营人运行合格审定规则》（CCAR-135）进行管理。CCAR-121将大型飞机公共航空运输定义为“使用旅客座位数超过30座或者最大商载超过3400千克的多发飞机实施的不定期载客运输飞行”，CCAR-135将小型载运飞机定义为“乘客座位数量（不包括机组座位）不超过30座的飞机”。（2）通航业务框架也将30座作为分界点，暂不开放30座以上的飞机开展经营性载客载人活动。（3）我国胡焕庸线以西地区，大部分为山区或高海拔地区，使用9座以下飞机开展载客运输将造成适飞机型较少，与当前鼓励通用机场开展短途运输和包机飞行的现实需求不符。

3、经营属性指标

定期载客和年旅客吞吐量两个指标相关联，同时使用可以反映对公众安全尤其是人身安全的影响程度。年旅客吞吐量指标有两方面的作用：一方面直接反映了该机场在整个国家机场发展规划中的地位；另一方面间接反映了该机场能够起降最大适飞机型客座（或座位）数，美国机场分类体系就将最大适飞机型客座数嵌套在年旅客吞吐量中。从安全风险管理角度来看，最大适飞机型乘客座位数体现了风险损失程度，定期载客和年旅客吞吐量与起降频率有关，也就是体现了风险发生概率。因此，最大适飞机型客座数、定期或非定期、年旅客吞吐量等指标联合使用，能较好地体现安全风险管理水平。

4、物理属性指标

物理属性指标是机场实体形态的表征，主要跟起降的航空器类型有关，不同航空器起降性能不同，对机场起降场地和配套设施也不相同。

（三）我国民用机场分类体系架构设计

综合分析国内国际机场分类体系，在机场分类关键指标分析的基础上，提出分别从管理和技术两个维度构建科学合理、适用的民用机场体系。

1、民用机场“管理”分类体系

以对机场建设、运行安全的影响程度和可能造成危害的严重程度为主要分类依据。按照是否对公众开放的社会属性，民用机场分为公用机场和非公用机场两类。按照功能属性指标和经营性指标，将公用机场又分为运输机场和通用机场，其中“30座载客商业飞行”、“定期运行”、“年旅客吞吐量”等是区分运输机场和通用机场的关键指标。依据运输机场和通用机场在建设、使用许可、运行安全等方面的国内国际管理模式，分别提出运输机场和通用机场的分级方案。通过机场分类实现监管分级，为推进差异化精准监管、“放管服”结合奠定基础，进而推动民用机场建设、运行监管模式的深化改革。

图2 我国民用机场“管理”分类体系示意图

2、民用机场“技术”分类体系

以机场的适飞机型、场地条件、服务对象等为主要分类依据。分别制定飞机场（陆地型跑道机场）、直升机场、水上机场、货运机场等不同类别机场适用的技术标准，通过分类明确机场技术标准体系中不同标准的适用范围，使技术标准的制定更具科学性、针对性。

图3 我国民用机场“技术”分类体系示意图

1、加强顶层设计，重构民用机场管理体系。根据新的分类体系，修订《民用机场管理条例》及相关法规体系，完善不同类型机场的管理规章和技术标准体系。本着大力支持公用机场发展，鼓励非公用机场发展的原则，制定不同类型机场的配套政策，促进民用机场系统健康有序发展。

2、加强分类研究，构建统一的分类体系。在新的分类框架下，进一步研究运输机场在规划、投资、建设等领域不同的行业管理需求，提炼关键影响因素，提出运输机场的分级标准，。根据“放管结合、以放为主”的原则，重点关注载客类，放宽非载客类，进一步研究通用机场在建设、使用许可、运行安全管理等方面的要求，提出通用机场的分级标准。

[1]王海新，包毅等.民用机场分类与体系探究[J].民航管理,2016.

[2]张凤.我国民航通用机场分类情况解析[J]. 交通企业管理,2014(05):70-72.