从 1980 年代到 1990 年代 中国经济的改革发生了什么变化？

“20 世纪 80 年代中国成功的改革都是增量型的改革，包括联产承包责任制的普及和深圳特区的设立，这些做法基本都不触动既得利益，但允许某些新的东西存在。但是真正要改革的，比如说物价、财政等，反而到了 20 世纪 90 年代才容易做下去。”

《改变中国：经济学家的改革记述》

内容简介

40 年多来，中国经济所经历的巨变包含了太多引人入胜的故事。本书以一位经济学家的视角，回顾了农业改革、价格改革论战、通货膨胀辩论、深圳特区建立始末、浦东开发开放等诸多影响深远的事件，带领读者重返精彩纷呈的改革现场，细述不为公众所知的改革历程。同时，本书描绘了一群积极参与、推动改革的经济学者和政府官员的活跃身影，通过人物与事件的相互关联，展现了改革未曾被清晰揭示过的来龙去脉。

作者简介

张军，经济学家，在当代中国经济研究领域成果丰富。在包括 China Economic Review、The World Economy、Comparative Economic Studies、Economic Systems、Journal of Asian Economics、Journal of the Asia Pacific Economy 以及《经济研究》等学术期刊上发表过上百篇研究中国经济的论文。近年来出版了《改革、转型与增长：观察与解释》（当代中国经济学家文库·张军卷）（2010）、《不为公众所知的改革》（2010）、《张军自选集》（2013）、Unfinished Reforms in the Chinese Economy(2013)、《中国经济再廿年》（2014）、《登顶比赛：理解中国经济发展的机制》（2016）、End of Hyper-Growth in China?(2016)等著作。

2015 年 10 月因在中国过渡经济理论方面的研究贡献荣获第七届中国经济理论创新奖。

现为复旦大学“当代中国经济”长江学者特聘教授、中国经济研究中心主任。 2015 年起任复旦大学经济学院院长，兼任上海市委决策咨询委员会委员、民进中央特邀咨询研究员等，同时是 Economic Systems、Journal of the Asia Pacific Economy、Journal of Pro-Poor Growth、China Economic Journal 以及《经济研究》等几十种学术期刊的编委。

书籍摘录

代序 不为公众所知的改革（节选）

在 20 世纪 80 年代，大多数经济学家讨论改革模式以及如何改革时，基本的思路都是建立在放权或者分权上。 80 年代很重要的分权就是中央和地方的财政分权，这推动了地方的积极性。加上东欧经济学的影响，当时中国的经济开始有了变化，中央和地方的分权也基本上完成，地方政府有了足够的积极性，这时中国的改革进入了新的阶段。如果说早期是局部的，广东先办特区，安徽小岗村的家庭联产承包责任制也被默认了，那么慢慢地，中国经济整体都开始发生变化。但是对中央政府来说仍然面临不清楚改革到底要改成什么样、将来的体制是什么样、我们如何推进市场化的改革等问题。所以亟须中国的经济学家在理论上给出一个方案，告诉中央政府改革应该怎么进行。

1984 年以后，中国的经济学家，尤其是年轻一代的经济学家开始积极地参与到对改革目标模式的设计过程当中。今天，很多西方经济学家说中国的改革是自上而下的，没有设计、没有蓝图，走一步算一步。这个评价不完全正确。如果说家庭联产承包责任制是自发的，广东的崛起也可能是部分设计过，而实际上自 1984 年开始我们一直在设计。 1984 年，《中共中央关于经济体制改革的决定》中提出，中国的经济体制改革第一步要解决的是价格问题。这就是西方人所说的“要把价格搞对”，因为计划经济把价格搞错了，现在要校正价格。但是价格怎么改呢？当时整个社会都是低工资、低物价。经济学家厉以宁后来说过一句话：中国改革的失败一定是因为价格改革，所以最好先去搞企业的产权改革，特别是企业股份制改革。

但是到底价格改革怎么推进？当时有几个年轻人做价格设计，向苏联、西方学习了一些技术，建立了一个很好的模型来计算怎么调整怎么补贴，我们称之为计算派。这个方案当时拿到中央去讨论，中央不能肯定这种计算方式可信不可信、准不准，也没有明确是否采纳。但是有意思的是，后来有一位领导人表示，可以把这个讨论范围扩大，集思广益，让更多的人能够对价格改革贡献出智慧。后来，《经济学周报》和十几家媒体发起了“全国首届中青年经济科学工作者学术讨论会”，选择在浙江莫干山召开，这就是“莫干山会议”的由来，时间是 1984 年 9 月 3-10 日。

召开这次会议采取了以文会友的方式，首先是征文，有 1300 人投稿，最后从中选出 120 篇，所以有 120 个代表上山参加了会议。今天，这些人回忆这段历史都激动得不得了，称“上山”是一种光荣，觉得这是历史赋予自己为中国做贡献的机会，所以大家对一些名词的发明权特别敏感。但是不管怎么说，“莫干山会议”上讨论最热门的一个议题是价格。为什么价格变得这么热门？因为有人传递了一个信息，说国务院对当时的价格改革方案不是那么有把握，所以大家就进行了讨论，看有没有更好的方案。这就有了对价格改革不同的看法，从文献披露的信息判断，以张维迎为代表的一批人认为要放开价格，这种言论在当时不怎么受重视，当时张维迎只是一名研究生，被人认为根本不懂中国的事情，只是按照西方教科书提出的方法建议放开对市场进行调节。但是也有人提出“小步快调”，调的幅度小但是速度要快，这就是计算派提出的改革办法，但是他们也知道中央对这个方案不是太有把握。争论了几天几夜，大家都热血沸腾，因为发言的人太多，甚至只能采取挂牌子的方式，把自己的名字挂在自己脖子上发言。

当时中央分管经济的张劲夫前往杭州要听取会议的汇报，于是会议最后形成的报告由当时知道怎么写可以让领导听进去的徐景安完成。但是大家在辩论中认为华生口才比较好，就派了他去汇报。会议中虽然产生了放派和调派两派意见，但在最后的汇报报告中还是确定了一个折中的方案，就是所谓调放结合的“双轨制”。

1985 年国务院发布文件，表示开始在生产资料部门实行调放结合的价格改正，这被认为是在“莫干山会议”中形成的价格双轨制方案被中央采纳了。可是在这个时候，在北京的另外一批经济学家却极力反对这个方案。所以在1985年下半年，中国社会科学院的研究生郭树清、楼继伟、刘吉瑞和在国务院研究机构工作的另外一些人，比如说吴敬琏、李剑阁、周小川也开始做一项研究。他们认为中国的改革不能这样搞，要整体配套，这是一个大系统，不能把价格改了而其他不动，所以他们提出要整体设计才能有效。他们极力主张要放弃双轨制这种使不同体制并存的局部改革的方法，甚至还列举了价格双轨制的八大罪状。在价格双轨制实行后不到一年的时间里，国内出现了一个新词，叫“官倒”，北京叫“倒爷”，这些人就是在计划内计划外串轨来获取暴利，批一张条子就可以在市场上赚很多钱，腐败的现象越来越严重，甚至惊动了中央。设计派提出的整体设计思想引起了中央的关注，但是毕竟国务院已经就价格双轨制发文了，并决定于 1985 年要进行生产资料的价格改革。

但是到了 1986 年底，国务院认识到价格双轨制产生了经济混乱，于是决定在1987年采纳整体配套改革的意见，其中生产资料的价格采取主动上调的办法。但是，有意思的是，这个方案没有得到一些部委的支持，最后在北戴河会议上只决定对钢材进行调价试点。据说，当时国务院领导带着国家物价局局长向邓小平汇报，汇报结束之后，邓小平没有对这个方案做出任何直接的评价，反而在说不放权让利，不进行政企分离，改革根本不会成功。这件事对当时的国务院领导触动很大，认为邓小平对这个方案是有保留意见的，是不主张的。所以国务院还是不敢进行整体配套改革，后来连钢铁的调价方案都没有执行。

从“莫干山会议”的价格双轨制方案提出到纳入改革策略来推进，也就是一年多的时间，但是由于“官倒”等一系列的社会问题发生了，结果，从某种意义上讲，价格双轨制作为一个改革方案基本上没有得到执行。但是现在大家仍然会说中国还是存在价格双轨制的现象的，农民在联产承包之后的粮食销售不就存在价格双轨制吗？有国家收购价，还有市场的价格。我们的石油也是这样的情况。其实在 1978 年、 1979 年，我们的确在一些生产资料领域（包括煤炭）都有双轨的做法，它是在中国地方上自然形成的。计划放松之后，计划外的价格自然高于计划内的价格，这是一个事实上的双轨价格，因此我们不能完全说这是“莫干山会议”之后才有的新现象；相反，“莫干山会议”上一些年轻学者的价格双轨思想更多的倒是受到了这些来自地方的自然实验的启发。

设计派抓住价格双轨制这件事情不放，觉得它应该对很多社会问题的出现负责，因此持续地表示了反对。后来国务院领导在国务院会议上提出，从 1987 年 1 月开始进行物价、税收、财政、贸易的改革，这就是所谓的“价、税、财联动方案”。但是联动改革需要中央资金充裕，因为要买单、要补贴，而当时财政部没有钱，所以这个方案实际上也没有执行。我觉得没有执行的另外一个重要的原因，就是邓小平认为价格改革以及联动改革的这一套方案在中国不太适合，很可能会产生严重的社会问题。由于邓小平不支持这个方案，国务院领导是不敢擅自行动的。这个方案基本上就被放弃了。

这当中还有一段插曲， 1985 年中国第一次出现了严重的通货膨胀。实际上 20 世纪 80 年代中国发生了三次通货膨胀，其中有两次非常严重，这两次通货膨胀都是消费基金膨胀所引发的，这跟中国今天的通货膨胀在形成机制上是不同的。中国今天的通货膨胀都是由于投资过多引起的。可是中国在 20 世纪 80 年代的时候投资比较少，主要都是消费。国内没有那么多产能来满足大家的消费欲望，所以引发了物价上涨。 80 年代有一位老经济学家杨启先先生，他发表了一篇文章，给出了一个很好的解释，他指出那时是“工资侵蚀利润”：企业赚的钱都发给工人当工资和津贴用了，那时候有货币奖金和实物奖金。我清楚地记得， 20 世纪 80 年代在工厂里工作的人，下班时拿回家的都是下发的食品或日用品。

出现了通货膨胀该怎么办呢？当时世界银行提出，希望与中国社会科学院、中国经济体制改革研究会一起组织一次大型的会议，听听发达国家怎么进行宏观管理。这次会议于 1985 年 9 月 2 -7 日在长江的一条船上召开。这条船属于交通部，叫“巴山”号，所以这次会议就被称为“巴山轮会议”。从重庆到武汉，这艘船在长江上走了六天，会议也开了六天。会议请来了非常著名的国外经济学家，其中有一半是东欧经济学家，比如曾经做过捷克副总理的奥塔·锡克，还有波兰犹太籍经济学家弗·布鲁斯（Wlodzimierz Brus）。这次会议还请来了西方的经济学家，比如美国耶鲁大学诺贝尔经济学奖获得者托宾（James Tobin）教授。

参加会议的中方经济学家中最年长的就是薛暮桥先生，当时应该有 80 岁了，年轻一些的经济学家有刘国光、马洪、高尚全、吴敬琏、赵人伟等。另外船上还有做记录、整理资料的经济学研究生郭树清、楼继伟等，这次会议整理出了很多内部资料，但并没有多少内容公开出版。在会议上，匈牙利经济学家科尔内认为中国的改革其实是在走匈牙利的道路，他在会上发表了很多言论，包括改革的目标模式应该怎么设计、中国应该建立什么样的经济制度等，这些言论对当时中国的改革者很重要。

而托宾认为中国当时出现的通货膨胀，是因为企业发的奖金太多了，工资增长是劳动生产率增长的两倍。要治理通货膨胀就要让厂长经理少发钱。他甚至说，要让中国的厂长在办公室里挂上一个牌子，上面写上工资的增长率应该小于劳动生产率的增长。据我了解，这次“巴山轮会议”的国外参与者如今大部分都已过世了，但是这次会议对中国改革目标的模式、宏观治理等方面的影响的确很大。

当时这次会议的全称是“宏观经济管理国际研讨会”，但是宏观经济管理是从英文翻译过来的，大家认为这个词比较西化，于是中方就创造了另一个词：宏观控制。但是大家又认为控制是计划经济，也不合适。折中一下，就使用了宏观调控这个说法，于是“宏观调控”这四个字在 1985 年成了政府用语。“巴山轮会议”上对中国的改革目标模式、宏观调控等问题展开了积极讨论，并且写出了报告提交给中央政府。

1985 年中国出现通货膨胀，政府对其进行了宏观调控治理，形势好了一些，但到 1987 年通货膨胀又开始了。正是在这种背景下，中央政府尤其是邓小平，转向了向地方放权以及推行政企分开的微观层面的改革。在邓小平看来，恐怕计划要大幅度压缩，要改变企业的行为就要给企业和地方更多的自主权。应该说从价格改革转向所有制以及企业改革、转向地方政府的财政分权是很突然的，但并不是偶然的。很多人不明白，邓小平为什么后来先进行所有制改革呢？厉以宁一直认为所有制改革是最重要的，他最著名的言论就是中国如果改革失败就一定是因为价格改革，中国一旦改革成功就一定是所有制改革导致的成功。 1987 年以后，邓小平的关注方向放在了企业改革上。

厉以宁当时还是北京大学的教师。我上学时读了很多厉以宁介绍西方经济学的书，那时他也非常积极地对改革政策发表意见和建议，在学术界影响不断上升。邓小平关注方向放在了所有制改革以后，厉以宁的影响迅速扩大。事实上， 20 世纪 80 年代后半期的改革政策主要集中在国有企业的改革和中央—地方财政包干的改革两方面。这包括当年在全国普遍推行的企业利润承包制，中央和地方政府大规模推行收入的分享制度，也就是所谓的财政放权，各省开始跟中央谈判，签署财政分权的不同协议。

1987-1988 年的政策转变很快，但是时机不太好，因为 1987 年开始出现的通货膨胀到 1988 年已经非常严重，再加上腐败，导致社会经济领域出现了混乱的局面。这给了邓小平一个非常重要的信号，中国在 20 世纪 80 年代所设计的这一套改革，受到了东欧改革的影响，采取不断放权让利同时进行比较大的价格调整的改革，总体上是不成功的，这使改革者后来产生了完全不同的改革思路。

简单来说，这之后，中央政府尤其是邓小平认识到，中国的改革看起来要用集权的方式来进行，中央政府要有足够的实力自上而下地推进改革，要给地方政府的改革以激励。用经济学家的话来说，要解决 20 世纪 80 年代以来中央和地方在激励上的不兼容问题。通过之前的失败，中央政府吸取了教训，认定不能给企业和地方政府这么多的财力，要约束他们的预算。于是改革战略需要改变，在我看来，后来形成的新的战略就是中央通过重新进行财政的集权，和地方政府进行新一轮的谈判，力求掌握更多的财政收入。我不知道为什么这么激进的财政改革能迅速完成。但我深信，中国 90 年代财政改革的成功，很大程度上解决了中央与地方政府间的激励不兼容的问题。在中国，政府间的利益关系可以简单地从政治和经济两个维度来看。政治方面，中国一直以来都是集权的，各层次的政府官员都是由上级政府任命的，因而从这个意义上说，集权并不是改革中的重点；但经济关系则不同，出于效率的考虑， 80 年代政府间权力的划分导致了过度分权，地方政府拥有太多的自由支配权，这也直接导致了各地的重复建设和严重的市场分割，中央的政策在地方层面开始政令不通。由于经济激励，各地开始逐渐抵制中央的自上而下的改革。

在中央与地方的收入划分上， 20 世纪 80 年代是收入分享制，虽然具体的制度安排在各年和各地都差异很大，但基本的模式是中央政府要从地方政府的收入中拿走一部分，这种收入分享机制有两个问题：一是地方政府有隐瞒收入的动机，由于信息的不对称，中央并不知道地方政府的具体财政收入，因而地方政府可以隐瞒收入，比如将预算内的收入转移到预算外，或者直接就藏富于民了；二是中央政府的政策会前后不一致，即使地方政府不隐瞒收入，中央政府只有在年终才知道地方政府的财政收入，而分享机制是在年初就制定的，因而在年终时，中央政府出于自身利益的考虑，会通过各种形式变更以前的约定。比如 80 年代中央政府就曾以不同的形式向地方政府“筹借”过大量的资金，而这些借款从来都没有归还，当地方政府预期到中央政府行为的不一致后，更加倾向于隐瞒收入。

1994 年的分税制改革是对之前过度分权的一个反应，分税制有两个机制保证了政府间行为的一致性。首先是政府间采取税收分享机制，而不是收入分享机制，特别是增值税的分享。由于税收的征收是相对透明的，不同级政府对于税基的了解也是相似的，因而不存在地方政府隐瞒收入的情况，同时将分享主体放在增值税，该税种是可以作为地方政府努力程度的度量的：越是着力于发展经济的政府，该税基也会越大，因而对于地方政府和中央政府的财政收入都是有利的。其次，与之前的财政体制的一个主要区别是国税局的设立。中央和地方政府各自拥有独立的税收征收机构，由于收入分开征收，因而并不是实际意义上的分享，由于设立了相对公平和固定的分享机制，中央的税收并不会对地方的经济激励产生负面作用。

1994 年的分税制解决了中央和地方政府的激励兼容问题，这在三个层面上保证了两者目标的一致性：首先，在税收的征收方面。由于国税局的设立，中央政府不再从地方政府的收入中抽取一定比例作为自身的财政收入，因而在税收的征收方面，地方政府没有激励隐瞒税收，并且由于财政收入的主体是共享税种，中央和地方具有类似的税基，这样地方政府在扩大税基的同时也有利于中央政府，因而分税制保证了两者都会最大化税基。其次，以增值税作为分享的主体是有利于地方经济发展的。地方政府越是将重点放在发展经济上，这部分的税收也会增长得更快，因而这可以间接用来衡量地方政府的努力程度，各地方政府都将有限的财政收入用来改善基础设施，以此来吸引投资和扩大对外贸易，同时扩大了增值税的税基，这也是为何近年来投资的增速和财政收入的增速要大于 GDP 增速的原因，因而增值税作为分享的主体保证了地方政府会将精力放在经济发展上。最后，分税制保证了改革的顺利推行。按照分税制的设计，中央政府的收入会越来越多。早在分税制的当年，中央的财政收入就远远超过其支出，因而有相当大的部分可以用来操作，既可以用来直接投资，又可以作为对地方的一种奖励。 1994 年的税收返还（增值税和消费税返还）占据当年转移支付的 70% ，很多人认为这是中央对地方执行分税制的一种妥协，但由于这部分的增长速度要小于财政收入的增速，因而即使是妥协，这部分也会越来越小，另外的大部分将可以由中央政府来自由支配，这时候的转移支付完全可以被用来作为对地方的一种肯定，或是对因推行改革而造成损失的省份的一种补偿，因而从这个意义上来说，中央庞大的财政实力保证了自上而下的改革的顺利推行。

现在看来，分税制的效果是非常明显的。比如以 2007 年为例，全国的财政收入超过五万亿，占当年 GDP 的 1/4 ，同比增长 32.4% ，并且是超过年初的预算数目，这充分说明中央和地方政府在增加财政收入上是激励兼容的。同时地方政府有一半的财政支出需要依靠中央的转移支付，因而不管是出于宏观调控还是推行改革的目的，中央政府都有足够的财力来保证政策得到地方政府的支持和贯彻。

大家可以看到， 20 世纪 80 年代中国成功的改革都是增量型的改革，包括联产承包责任制的普及和深圳特区的设立，这些做法基本都不触动既得利益，但允许某些新的东西存在。但是真正要改革的，比如说物价、财政等，反而到了 20 世纪 90 年代才容易做下去。因此，中国的改革进程实际上是有两个阶段的。

1991 年，邓小平已经是87岁高龄了，他希望在他有生之年看到这一场中国经济体制改革的社会试验能够完成一个基本的架构。于是，在 1992 年的南方谈话中，他甚至说，你们不能再畏畏缩缩，像小脚女人一样。他已经表达出应该加快改革的意思，他认为耽误的时间太多了，大家应该看准了就做，要大胆试验。我认为， 20 世纪 80 年代，中国的改革走了许多弯路，而到了 90 年代，邓小平希望加快社会主义市场体制的建立，大刀阔斧地把几个重要的结构改革在 90 年代全部做到位，形成一个体制的牢靠架构。我想这奠定了今天中国社会主义市场经济的基本框架。

因此，从某种意义上说， 1997 — 1998 年，社会主义市场经济的基本架构已经成型了。当然还有一些具体的技术性问题没有解决好，包括汇率、对外贸易等，但是总体的架构应该说已经搭建好了。于是， 1998 年以后的问题就基本是技术性问题了。

题图为莫干山，来自：维基百科