美国“印太经济框架”之于东盟国家：机遇与风险并存

4月4-5日，美国贸易代表戴琪访问新加坡，这距离新加坡总理李显龙结束8日的访美之旅仅过去了2天。戴琪在接受媒体采访时称，此次访新旨在与新加坡政府商讨拜登总统此前提出的“印太经济框架”。

自拜登政府上台以来，美国对东盟国家的关注度日益提升。正如美国国家安全委员会印太事务协调员坎贝尔所言：不同于之前偶尔与东盟国家进行接触，现在美国政府要员频繁与东盟国家进行高层接触。美国政府推出的“印太经济框架”是美国政府扩大在印太地区经济影响力的重要构想。美国就此提高与东盟国家高层接触频度展现了美国政府尝试调整与东盟国家经贸关系的意图。但美国野心勃勃的“印太经济框架”是否真的能够吸引东盟国家呢？

一、美国政府依托“印太经济框架”重新挑战战略布局

2021年10月27日，美国总统拜登在第16届东亚峰会上提出“印太经济框架”构想，宣称将围绕贸易便利化、数字经济和技术标准、供应链韧性、碳排放、清洁能源、基础设施、劳工标准等多个领域与伙伴国家开展合作、确定共同目标。该框架覆盖面极其广泛，涉及多个新兴和非传统经济领域。宏大的框架构想充分展现了拜登政府在印太地区拓展经济领域影响力的野心。

“印太经济框架”是拜登政府为提升在东南亚地区经济地位而提出的重要工具。长期以来，外界普遍认为东南亚地区国家政策存在二元性，即经济上依赖中国，安全防务上依赖美国。美国在该地区的战略中也偏重安全防务能力建设，如建设美英澳三遍安全机制（AUKUS）、四边机制（QUAD）、五眼联盟等安全联盟以及频繁与菲律宾和新加坡等国开展军事演习等。而在经济领域，美国政府战略略显苍白。尤其是在2017年美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）后，美国在该地区的经济战略缺位问题凸显。

相比之下，中国在该地区的经济成效逐步凸显。基础设施建设方面，中国与东盟国家在“一带一路”倡议框架下开展了诸多合作，例如中老铁路、中国-新加坡（重庆）战略性互联互通示范项目等。经贸方面，自2009年以来，中国就已成为东盟最大的贸易伙伴。2021年，中国与东盟货物贸易额达8782亿美元，同比增长28.1%。东盟连续第二年成为中国第一大贸易伙伴。中国和东盟国家经贸往来也将随着《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）全面落地而更加密切。

牵制中国在该地区突出的经济影响力是美国推出“印太经济框架”的关键目的。根据新加坡尤索夫伊萨东南亚研究所（ISEAS）发布的《东南亚态势：2022》（The State of Southeast Asia: 2022）年度报告，76.7%的东盟国家受访者认为中国是该地区最具影响力的经济大国，而仅有9.8%的受访者看好美国在东南亚地区的经济影响力。中国与东盟国家经济联系日益密切让美国政府感到危机。美国政府急切地希望通过出台地区性经济框架在经济上拉拢东盟国家，弥补经济战略缺位问题。

二、“印太经济框架”不确定性显著影响东盟国家加入

美国计划与感兴趣的伙伴国家逐一就“印太经济框架”展开谈判并在18个月内达成最终协议。但是目前拟议的“印太经济框架”仅是美政府初步构想，细节公开内容较少。从目前已知信息来看，美方既没有明确框架的具体形式，也没有明确框架建设的具体目标。东盟国家对于“印太经济框架”倍感疑惑。

首先，框架形式不明。美方提到，该框架并非传统多边自由贸易协定。但是美方并没有明确该框架的实质，也没有明确将以何种形式与东盟国家展开合作。因此该框架最终将以何种方式呈现不得而知。另外，由于该框架非传统框架，谈判过程也就并非传统的经贸合作谈判。传统谈判中各方亮明价码并通过沟通和妥协达成最终协定的方式显然不适用于“印太经济框架”谈判。美方采取的多边接触形式更类似于美方将已确定的己方需求作为前提条件，就其他国家需求进行逐一谈判。谈判形式的多样性让该框架的落地过程道阻且长。正如越南工贸部长阮鸿延与新西兰出口增长部长奥康纳举行电话会议时所说的那样，各方需要足够时间研究框架内容，再就是否加入的问题作出决定。

其次，框架涵盖具体范围不明。“印太经济框架”关注的潜在议题十分繁杂。在2月美国向越南递交印太经济框架草案中提及经济框架将包含四大支柱：公平和有韧性的贸易；供应链弹性；基础设施、清洁能源和脱碳；税收和反腐败。涵盖内容如此之广的框架之下，各国之间能否进行深入合作是一个重要问题。此外，由于内容多元、新议题较多，该框架对于存在自身能力缺陷的东盟国家而言颇具挑战。一是框架中部分合作领域的要求有可能超越或违背东盟国家的现有政策，例如税收和腐败问题极可能触及部分东盟国家的敏感神经。如果选择加入该框架，各国在国内将面临政治抉择。二是美国强调的清洁能源和脱碳期望对于东盟国家门槛过高。作为发展中国家，东盟国家在缺乏足够财政支持和技术资源的背景下无法实现此类承诺。

再次，框架对东盟国家的让利程度不明。大部分东盟国家希望借助美方框架发展对美贸易，但是目前美国的框架设想与各国的预期要求极不相称。美方反复强调该框架提供的贸易优惠政策有限。美方拒绝在框架下为成员国降低关税，仅表示该框架将为促进贸易和市场准入提供“有经济意义的成果”。这让东盟国家对此框架的兴趣大打折扣，让利程度不明导致各国无法明确表示对框架的支持态度。对于各国政府而言，如何说服国内民众接受加入该框架是至关重要的。如果该框架无法为国家或地区带来实质性的利益，各国民众显然不会为美方框架背书。

最后，框架对中国态度不明。自特朗普政府时期起，中美贸易对峙形势已然分明。2020年拜登胜选后也表示会继续保持对华关税并与盟友共同制衡中国。因此框架对中国的态度对于与中国维持密切贸易关系的东盟国家而言非常重要。美国对此问题态度不明，但美官员相关言论隐晦地表明了框架的排华性。美国商务部长雷蒙多称框架将限制向中国出口“敏感产品”。美国贸易代表戴琪也表示美国将“应用新办法遏制中国”，因为“传统贸易政策工具已经不够了”。如果框架明确将中国排除在外，加入框架极可能对东盟与中国贸易关系产生冲击。在框架利益前景不明的情况下，放弃现有与中国的稳定贸易关系会否得不偿失？

三、东盟国家对“印太经济框架”将保持谨慎态度

除框架前景不明外，美方态度也是东盟国家保持谨慎的主要原因。其一是美国对东盟的态度。其二是美国透过该框架对中国的态度。总体上，东盟国家的疑虑集中在三个方面。

第一，“印太经济框架”可能破坏东盟一致性。根据CSIS报告，与东盟国家政府官员的沟通结果显示，东盟各国希望美国邀请所有东盟国家加入“印太经济框架”，以维持东盟的整体性及意见一致性。但是从现实情况来看，美国不可能邀请所有国家参与框架建设。比如，在缅甸问题悬而未决的情况下，政治和人权问题导致美国不可能邀请缅甸加入框架建设。此外，东盟部分国家经济体量过小，无法满足美国政府对框架成员国的预期。尽管美国政府没有明确表明态度，但显然对邀请东盟三个最小的经济体，即老挝、柬埔寨和文莱持保留态度。

第二，东盟国家担心美国对东盟的重视只是昙花一现。美国针对东盟国家的战略缺乏一致性。在拜登政府上台以前，特朗普政府对于东盟国家态度冷淡。一个鲜明例子便是在2021年第9次东盟-美国峰会召开之前，美国总统已连续四年缺席东盟峰会。此外，原定于3月28-29日召开的美国-东盟峰会一再推迟也让东盟国家心生不满。原旨在帮助美国消除与东盟国家分歧的峰会一再延期让消除分歧的希望更加渺茫。更为重要的是，东盟国家对于美国缺乏促进地区繁荣的经贸合作计划倍感失望。在东盟国家眼中，美国此时拉拢东盟是为了遏制中国在该地区不断增长的影响力，并不是单纯为了发展与东盟国家的经贸关系。如果该框架带有浓重的反华色彩，与中国有着密切经贸关系的东盟国家将选择回避。对美国的不信任感导致东盟国家对“印太经济框架”保持观望态度。

第三，东盟国家不希望经济框架影响其平衡战略。东盟国家在中美竞争中秉持“不选边”态度，以平衡战略维护自身安全的同时也从中美竞争中获得发展利益。如果加入美方框架，东盟的平衡战略可能将被打破。一方面，由于框架内容尚不明确，东盟国家担心美国以经贸协定为名行安全协定之实。另一方面，区域紧张局势进一步加剧的可能性也是东盟国家保持谨慎的原因。尽管中美两国在经济合作领域竞相争取东盟国家讲给东盟国家带来实际利益，但是如果两国紧张局势升级，身涉其中的东盟又能否全身而退？

综上所述，东盟国家对野心勃勃的“印太经济框架”持谨慎的态度。于东盟国家而言，与中国的经济关系显然更加稳定。尽管东盟国家长期存在质疑中国经济影响力可能危及各国经济独立性的声音，但是将希望寄托在美国尚未成熟的经济框架上貌似风险太高。尤其是目前框架前景不明，仍存在口惠而实不至的可能性。因此，尚未表明态度的东盟国家保持与美国的接触，并在接触中强调自身有关框架前景的疑虑和担忧。

（作者：范诗雨，北京外国语大学亚洲学院马来语系2018级本科生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

参考资料

[1] https://research.hktdc.com/en/article/OTUxMzk0NDE0

[2] http://bn.china-embassy.org/zwgxs/202201/t20220129_10636732.htm

[3] https://www.csis.org/analysis/regional-perspectives-indo-pacific-economic-framework

[4] https://sputniknews.cn/20220329/1040366077.html

[5] https://www.voachinese.com/a/singapore-china-economy-trade-ipef-20220405/6516649.html

[6] https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2022/02/The-State-of-SEA-2022_FA_Digital_FINAL.pdf