联合国面临的困难与挑战

再次，问题积弊已久，联合国改革进程缓慢。联合国的权力基础已与战后初期大有不同，但仍沿用当时的组织结构和运行机制，已明显不能适应需要，难以有效应对21世纪的各类问题。联合国组织机构臃肿，设有联大、安理会、经社理事会、秘书处、国际法院和托管理事会六大主要机构，下设各方案和基金、委员会、专门机构和其他相关机构逾百个，组织结构较碎片化，各实体间存在任务和工作方案重叠、模糊不清现象，且各专门机构均有独立预算，争夺资源现象严重。2019年联合国联合检查组发布报告称，平行的行政结构、重叠的职能范围造成不必要的昂贵成本，尽管联大长期、反复要求各机构加强统筹与合作，但未取得太多进展。

联合国工作流程复杂冗余，官僚主义现象突出。对联合国最为尖锐的批评便是其注重“文山会海的优雅”，而非“脚踏实地的厚重”。以联合国预算制定过程为例，按照流程，联合国某一年的预算需在该年度开始前的两年零三个月便启动，需要通过8个阶段的决策过程。若包含财政审计、绩效审计与廉洁监督在内，决策阶段将达11个，而最终呈现给主管行政和预算的联大第五委员会的预算报告长达约8000页。

在人事方面，联合国工作人员庞杂，人事安排机制僵化。当前，仅联合国秘书处的员工就超过4万人，且其中约一半在总部及其他办事处工作。在联合国体系中获得终身职位的人员，不管其绩效和审核结果如何，都不得被解聘，长期、专业的国际服务意识正在逐渐消退。同时，联合国机构之间调配人员非常困难，招聘一个新人平均需要一年时间，使得联合国应对紧急事态的能力大打折扣。

近年来，针对联合国自身问题的探讨和批评不绝于耳，联合国也尝试在不同领域推进改革，但都收效甚微，敏感度极高的安理会改革更是陷入僵局。安理会组成至今只有过一次变动，即1965年起非常任理事国从6个增加到10个。此后联合国虽进一步发展壮大，但安理会成员国数量未再相应增加。发展中国家已占联合国会员国的2/3以上，但在安理会的代表性严重不足。安理会改革自1992年被列入联大议程，2009年启动政府间谈判，迄今未有实质进展。近年，“四国联盟”（德国、日本、印度、巴西）和非洲国家对安理会改革进程缓慢的不满情绪加重。非盟峰会多次强调要推动“共同立场”取得突破，津巴布韦前总统穆加贝甚至称“若非洲改革诉求得不到满足，非洲国家将集体退出联合国”。日本和印度加大力度拉拢非洲，联手发起“亚非增长走廊”计划，将非盟安理会改革十国委员会成员国全部纳入重点基建合作对象。2019年11月默克尔访印时，德印表示将联手加快推进安理会改革。

二

当前，以联合国为核心的多边机制陷入困境，在处理各类全球事务的过程中日益边缘化、工具化、空心化，有多方面的原因。

第一，特朗普政府坚持“美国优先”，严重破坏多边合作。美国既是最大的发达国家，又是联合国创始会员国、最大捐助国和安理会五常之一，肩负特殊责任，本应致力于维护和完善战后多边机制，如今却为一己私利摇身一变成为破坏者、摧毁者。特朗普上台以来，频频以单边主义、保护主义行径破坏多边合作，严重限制联合国作为。美国对以联合国为主的全球多边机制“开刀”主要采取以下三步。

第一步是公器私用。美国利用话语权或以断供相要挟，逼迫国际组织按照美国意愿进行改革。由于联合国人权理事会在巴以问题上发声，批评以色列在被占巴勒斯坦领土上建造定居点，呼吁通过强有力的政治、外交和法律手段结束占领，美国便声称人权理事会已变成“反犹太、反以色列”的论坛，多次敦促其进行改革，作出“要么改革，要么退出”的威胁。特朗普还表示，世贸组织（WTO）多年来对待美国“非常糟 糕”，让美国处于非常不利的境地，需要“改变他们的 做法”。近两年，特朗普不断向WTO施压，要求其改变对发展中国家的定义，认为中国不公平地获得了优惠待遇。由于与欧盟等成员在改革优先选项上分歧巨大，美国一再阻挠WTO上诉机构任命新法官，不惜使WTO争端解决机制陷入实质瘫痪。

第二步是退群。美国已接连退出联合国教科文组织、人权理事会、《巴黎协定》等国际组织或协议。美国声称联合国教科文组织带有“反以色列偏见”，要求该组织进行“根本变革”。2011年，该组织接纳巴勒斯坦为正式会员后，美国便中止向该组织缴纳会费。到2018年12月31日退出决定正式生效时，美国拖欠教科文组织会费已超6亿美元。近来，在全球抗击新冠疫情的关键时期，美国不承担凝聚共识、引领合作的大国责任，反而甩锅给世卫组织，要求其进行所谓“实质性改革”，“唯一出路是独立于中国”，最终悍然宣布将正式退出世卫组织。

第三步是另起炉灶。美国一面抛弃以联合国为主的多边机制，一面积极推进双边、区域和盟友之间的合作，最终目的是构建一个以美国为主、体现“美国优先”的“小圈子”，继续维护霸权国地位。在经贸领域，美国虽然退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、搁置《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》（TTIP），但已同加拿大和墨西哥达成高标准、高规则的《美墨加协定》（USMCA）。该协定包含的“毒丸条款”规定，若未来三国中某一国与“非市场经济国家”签署自由贸易协定，其他两国可在6个月内退出原有的三边协议，缔结新的双边协议。美国此举剑指中国，目的在于在贸易上孤立、围堵中国，维护美国在国际贸易格局中的霸权地位。美国正计划同脱欧后的英国展开自由贸易协定谈判，势必将强力推动将类似条款写入美英协议。

第二，其他大国政策内顾，参与多边合作和全球治理的意愿下降。西欧国家体量有限，近年又受到债务危机、难民危机、英国脱欧等连串打击，但求自保。自2009年欧债危机以来，法国经济疲软，复苏乏力，失业率高企，马克龙打着改革的旗号上台，却频发政治危机，直至引发“黄马甲运动”，造成法国数十年来最大规模的骚乱；德国经济发展势头减弱，政治碎片化严重，默克尔已决定不再竞选连任，但尚未有强有力的接班人崭露头角，参与和引领区域及全球事务的意愿下降；英国近年一直纠缠于脱欧事务，至今仍处于过渡期，与欧盟关系尚未完全厘清，更无心他顾。此外，欧盟多国民粹主义抬头。意大利“五星运动”和联盟党一度组建起欧洲首个民粹主义政府，法国国民联盟和德国选择党已成为 颇受关注的极右翼民粹主义政党。2019年欧洲议会选举中，尽管建制派政党和亲欧政党仍控制议会多数，但民粹主义和“疑欧”政党的支持率继续上升。在此背景下，欧盟不得不将更多精力花在协调内部矛盾和问题上，在对外合作时更加谨小慎微、效率低下。因此，欧盟即使有心推动旨在解决乌克兰问题的“诺曼底四方会谈”、维护伊朗核协议，但均作用有限，难以抵抗美国的强大地区影响力。前德国外长加布里尔曾把欧洲形容为“食草动物”，称美、俄是世界舞台的“肉食者”。2020年的慕尼黑安全会议以“西方的缺失”为主题，进一步反映了弥漫在欧洲内部的一种焦虑情绪——担心欧洲在急剧变化的世界格局中失去主导地位。

俄罗斯关注中亚、中东等“传统势力范围”的地区事务，对其他全球治理议题兴趣不大。因乌克兰危机与西方交恶以来，俄日益将联合国作为外交斗争工具，在委内瑞拉、叙利亚等多个地区热点问题上与美国互相否决。2020年，由于遭受新冠疫情和全球油价下跌的双重打击，俄面临十年来最严重经济困境，未来亦将更专注于国内事务。近来俄频频高调呼吁召开“五常峰会”，表面是为重建大国协调，实质则希望借此加强与西方沟通，寻求西方国家解除对俄制裁，以摆脱当前在世界政治舞台的尴尬处境。

巴西、印度等新兴大国无力也无心引领多边合作。就能力而言，尽管新兴市场经济体和发展中国家群体性崛起的态势未曾中断，新兴大国的经济实力与影响力与过去相比有大幅增长，但其自身存在的脆弱性也日益凸显，多国面临资本外流、货币和债务危机、政府更迭等多重风险，难以在全球治理领域发挥引领作用。就意愿而言，多国只顾一己私利，新兴大国抱团前进的势头有所减弱。巴西右翼总统博索纳罗上台后，放弃主办2019年气候大会，在谈判中坚持保留此前在《京都议定书》规则下积累的碳信用，并希望利用本国大面积的雨林得到双倍的碳信用。印度民族主义高涨，甚至有失控风险，与巴基斯坦、中国龃龉不断，不愿在区域和全球合作中抛弃零和思维，难以承担政治大国的责任。

第三，新旧挑战攀升，对以联合国为代表的多边体系的治理能力提出更高治理要求。国际社会面临的安全形势和任务发生了巨大变化。冷战结束后，大量非传统安全问题涌现，如国际恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、贫富差距、环境恶化、传染病、有组织跨国犯罪等，近年来更有愈演愈烈的趋势，但现有的国际治理机制在应对这些威胁时显得无力。

在安全领域，美国和伊朗一度走到战争边缘，乌克兰问题悬而未解，巴以冲突、印巴对立等严重威胁地区稳定，但联合国要么沦为大国追逐各自利益的博弈场，要么成为议而不决的清谈馆，只能在历次危机中表达关注和谴责。在军控领域，近年来美国单方面宣布退出《中导条约》和《开放天空条约》，撤销签署《武器贸易条约》，在美俄《新削减战略武器条约》延期问题上态度消极。面对接近崩溃的军控体系，联合国亦无力挽救。在反恐领域，“伊斯兰国”在中东溃败后，残余势力加速外溢，南亚、东南亚恐怖袭击风险居高不下，阿富汗、巴基斯坦袭击多发，菲律宾、印尼极端势力滋长；近来美国急于从中东抽身，为恐怖势力留下喘息空间，激活地区深层次问题，叙利亚、也门、利比亚战火未熄，伊拉克重建缓慢、示威游行不断，黎巴嫩、阿尔及利亚、苏丹政局动荡。伊斯兰世界的动荡不会在未来10~15年内平息，各种挑战将会持续下去。

在网络领域，人工智能、物联网、量子计算、5G等新兴技术高度融合，构建出万物智联的数字世界，导致大规模网络攻击和网络恐怖主义的风险上升，主要大国网络军备竞赛升级。美国等西方国家加快开发网络武器系统、执行情报侦察和网络攻击任务。网络空间竞争博弈进入深水区，西方国家在网络主权问题上执行双重标准，坚持“多利益攸关方”模式，联合国主导的政府间磋商模式受到排挤。

在全球公共卫生领域，随着空前的全球人口流动，传染病与大规模流行病的威胁与日俱增，全球公共卫生系统却难以有效应对挑战。世卫组织2013～2014年在西非未能有效应对埃博拉危机。2020年以来，新冠疫情波及逾200个国家和地区，感染人数激增，多国医疗体系崩溃，引发巨大人道主义灾难。世卫组织空前承压，掌门人谭德塞饱受西方质疑，美国公然断供、发难并退出世卫组织，严重削弱该组织效能，加剧全球公共卫生治理赤字。未来，抗生素耐药性问题也是公共卫生治理面临的最大挑战之一，到2050年可能造成每年1000万人死亡。

在全球气候治理领域，气候变化带来的复合影响和系统性风险正在加速演进，极端天气频发，生态、粮食乃至能源安全备受挑战，或将引发比新冠疫情大流行更严峻的“下一场危机”。自工业革命以来，全球平均气温已上升了1.1℃，逼近 1.5℃临界值。而现有全球气候治理机制约束性与有效性不足，全球盘点与监督机制难落地，发达国家逃避资金、技术、能力建设等责任，欲让中国、印度等发展中大国承担同样标准减排，“共同但有区别的责任”面临解构风险，美国退出《巴黎协定》更加剧治理真空。联合国《2019年排放差距报告》指出，如果我们仅兑现当前的气候承诺，本世纪末全球气温仍可能上升 3.2℃。全球的整体减排力度须在现有水平上至少提升5倍，才能在未来十年中达成 1.5℃目标所要求的碳减排量。即使是为实现 2℃目标，各国减排力度也须提升 3 倍。

三

在充满不确定的新形势下，坚持和加强多边主义、维护和改革联合国仍是国际社会的主流呼声。正如前秘书长哈马舍尔德所言，“联合国机构是我们的工具。我们是它们的创建者、使用者，当它们出现任何问题时，我们有责任对其进行补救”。

（一）坚定维护以联合国为核心的战后秩序，筑牢多边主义根基。尽管联合国并不完美，但在目前的国际环境下，以联合国为核心的多边机制作为战后国际秩序的基石，仍然是应对跨国界全球性挑战问题的核心平台，是防止国家间矛盾升级、国际社会陷入无序的最佳机制。

首先，从组织的合法性分析，联合国比其他地区性组织和功能领域组织更具有权威性和代表性。在现有比较活跃的地区性组织中，东盟有10个会员国，英国脱欧后欧盟只剩下27个成员国 ，非盟有55个成员国 ，而联合国现有193个会员国，是全球规模最大、最具权威性的政府间组织。仅从数量和代表性上，联合国就具有不可比拟的优势，是名副其实的“协调各国行动之中心”。只有像联合国这样的全球性组织才具有制定使所有人受惠于全球化所必须的原则、标准、规则的能力和合法性。

其次，从议题覆盖面来分析，联合国也具有毋庸置疑的优势地位。不同于地区性组织重点关注本地区事务，联合国关注的是全球性事务，视野更广阔深远。以和平与安全议题为例，在预防冲突、维持和平、建设和平之外,联合国议题还涉及裁军、非殖民化、反恐、选举援助、儿童与武装冲突、地雷 行动、体育促进发展与和平、防止性剥削和性侵犯等等。

再次，联合国为各国政府、其他国际组织和非政府组织合作开展全球治理提供了重要平台。联合国并不封闭，它在创立之时就在制度框架上为非国家行为体的参与提供了空间，以后又在制度安排上不断地改进和充实，逐步形成了一系列的制度安排和机构设置。长期以来，联合国与主权国家政府、区域组织、民间社会团体、慈善基金会和私营部门公司等众多伙伴开展合作，是当之无愧的全球性公共政策论坛、全球活动规则的制定者和全球战略执行者，是全球公共事务管理的核心。

如果联合国机制失灵甚至瓦解，既有国际条约法系统也很难得到长期存续，国际社会恐怕会倒退至赤裸裸的丛林时代。多边机制既非自我生成的，更不会自我延续，需要各国付出积极、持续的努力，使其保持权威和效力。在当前形势下，改革既是联合国自身生存和发展的需要，也是为适应国际形势变化、更好地应对各类全球挑战和问题的必然之举。

（二）拟定联合国改革的系统方案，解决财政危机和体制积弊。第一，树立从全人类共同利益的高度谋发展的理念。其中，中国提出的构建人类命运共同体思想可为新时期联合国发展和全球治理变革提供更多理念支撑。近年来，中国倡导构建人类命运共同体，推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，提出正确义利观，合作共赢的国际秩序观 ，公平、开放、全面、创新的发展观 ，共同、综合、合作、可持续的安全观，共商、共建、共享的全球治理观等一系列新主张，凡此均有助于为推动联合国改革、提升联合国权威和效率、构建新的全球治理框架提供理念支撑。目前联合国改革和全球治理体系变革进入关键阶段，尤其需要理念支撑 ，中国可围绕推进人类命运共同体建设的总目标，提出具体的、可操作的倡议和理念，推动各国形成更加牢固的“命运共同体意识”，为共同行动打下坚实基础；顺应全球政治行为主体日益多元的新现实，团结引领更多国家和非国家行为体，尽可能壮大全球治理的参与力量；顺应各国文化蓬勃发展、百家争鸣的新现实，推动各方包容互鉴，求同化异，凝聚合力突破各类治理难题。

第二，提出兼顾发展中国家代表性和地域分配原则的安理会改革方案。安理会应进行必要和适当的改革，但安理会改革涉及世界权力的重新分配，也涉及到修改《联合国宪章》的复杂程序，尤其是否决权问题牵涉到大国的敏感神经。目前安理会改革在扩大类别、扩大数目、成员资格、选举方式和任期等诸多问题上存在争议，尚未有改革方案获得广泛支持，强推安理会改革行不通。对于安理会改革，还是应寻求广泛共识，拿出切实可行的方案。安理会改革需遵循四项原则。一是效率优先。安理会改革应有利于提升联合国的有效性，增强安理会的权威和效力，提高透明度，减少外界对安理会质疑。二是发展中国家优先。联合国发展中国家占大多数，安理会应增加发展中国家和中小国家的代表性。三是地域公平。安理会应具有更广泛的代表性，应首先考虑拉美、非洲代表性不足地区国家的愿望。四是政治合法。联合国是二战胜利的成果，有关国家“争常”首先要对侵略战争有正确的认识。此外，安理会改革还应坚持广泛民主协商，体现会员国主导，反对某些集团强推草案、分裂联合国的做法。

第三，理顺联合国与会员国及其他行为体的合作关系。一是推进大国协调。相对和谐的大国关系是国际格局稳定的关键，有效控制大国竞争，将为世界和平与发展创造良好环境。主要大国应在联合国框架下加强协调，共商全球治理方略。二是深化联合国与地区组织合作。根据《联合国宪章》和区域组织的相关规定，联合国与区域组织建立伙伴关系，在冲突预防、维和、建设和平等领域广泛开展合作。联合国与欧盟、非盟、北约、上海合作组织等都开展了卓有成效的安全合作和维和实践，但一些地区组织也对联合国权威构成了挑战，如北约是目前除联合国外唯一宣称具备开展全球干预能力的国际组织， 某些主张与《联合国宪章》背道而驰，尤其美国曾纠集北约盟国发动伊拉克战争，未来如何应对类似挑战对联合国是重要的考验。再比如一些地区组织将管辖地区作为“势力范围”，影响甚至阻挠联合国介入本地区事务，也是联合国需要解决的问题。三是强化和非政府组织的合作。联合国设立了非政府组织大会、非政府组织执行委员会，非政府组织参与联合国事务涵盖和平、安全、裁军、人权、扶贫、发展、环境等领域，但非政府组织参与联合国事务的权利仍有限、数量增长过快、非政府组织南北不平衡等问题需要在未来的双方合作中着力解决。

第四，推进机构改革和财政改革。整合优化联合国内部机构和裁撤冗员，实现资源有效利用；强化协调和管理职能，扩大联合国在维和行动和反恐等领域的能力，加大安理会决议的执行力度，加强联合国在维护国际和平与安全中的作用。同时，加快财政改革，完善联合国会费、维和费用等经费系统改革，探讨保障措施，确保联合国获得稳定充足的财政支持，对于以不缴或少缴会费来要挟联合国 的国家需设立相应惩罚机制。

（三）多管齐下，有效应对各类治理危机，在全球治理领域确立真正的引领者地位。其一，完善经济金融治理。当前，世界经济增长动能不足、全球化进程放缓、国际货币体系改革滞后等问题日益突出。加强国际宏观经济政策协调、完善全球金融治理、推动世界实现新的持续性增长，是联合国及世界银行、IMF 等专门机构面临的最迫切任务。未来，联合国及相关机构应继续完善国际经济金融体系治理，推动世界银行、国际货币基金组织等机构投票权向新兴市场和发展中国家转移，与 G20、亚投行、金砖国家银行等新兴机制加强协调合作，同时增强风险识别和应对能力，完善危机预警和救助机制，有力应对单边主义和贸易保护主义等逆流。全球经济增长速度尚未回到金融危机之前的水平，又遭受新冠肺炎疫情重创 ，面临长期疲弱低迷的状态，联合国等多边机构更应充分发挥政策沟通、协调的作用，推动全球经济尽快回到复苏轨道。

其二，创新维和方式。联合国常年维持数额庞大的维和经费，用以平息和解决地区冲突和国家内部动乱，但投入预防冲突的资源却很少。2015年，联合国政治事务部全年政治行动的预算为1810万美元，而维和预算超过了80亿美元。在世界范围内，平均每1885美元的军事预算中，只有1美元花在了冲突预防中。事实上，开展政治行动的成本比维和行动要小得多，预防冲突和战争也比冲突发生后进行补救更具意义。未来联合国应大力增强其开展政治行动的能力，在尊重成员国主权的前提下积极开展外交干预。此外，随着军事层面科技创新的加速发展，联合国应强化军备管制、裁军、不扩散和相关行动的能力，批准和执行《全面禁止核试验条约》，尽快推动建立网空领域国际公约，更好地应对新型安全挑战。

其三，推进可持续发展。2008年全球金融危机以来，全球可持续发展进程持续低迷，2020年的新冠肺炎疫情又令其雪上加霜。新冠肺炎大流行的影响范围已超出卫生部门，涉及到所有可持续发展目标。未来联合国应有效承担起为成员国，特别是脆弱国家和地区提供政治监督、战略指导、成果定期审核的任务，保障《2030可持续发展议程》有力推进。联合国应与世界银行及其下属的地区发展银行、亚投行等公共发展银行，以及全球私有金融机构加强协调合作，提高融资和资金调配能力。此外，应重点关注青年群体，将教育、创业、就业作为全球青年项目的重点。据联合国经济和社会事务部报告，全球15～24岁的青年人口有12亿，占总人口的16%，到2030年这一数字会达到13亿。青年人在应对贫困、气候变化、性别不平等、冲突和移民等诸多问题中可发挥重要作用，但其在教育和就业等方面仍面临不少困难。当前全球1.42亿高中适龄青年人失学，7100万青年人处于失业状态，另有许多青年人从事危险或非正式工作。联合国应与会员国通力合作，为青年发展创造良好的社会环境。

其四，有力应对跨国非传统安全挑战。以联合国为代表的多边机制应加强自身权威，以有力姿态凝聚各国共识，有效应对21世纪的各类新兴挑战。在公共卫生领域，联合国应加强治理能力和机制建设，特别是提高应急行动能力，如在世卫组织内部建立应急准备与应急行动中心、成立应急基金，加强其在应对公共卫生危机时迅速响应和调配资源的能力。在气候治理领域，应大力维护《联合国气候变化框架公约》权威，尽快推动《巴黎协定》实施细则落地，维护和推进大国合作，加强气候脆弱国 家和发展中国家适应气候变化的能力建设，推动整个气候治理体系散发新的活力。

75周岁的联合国，站在历史的新起点，承载着人类的信念和希望。未来的联合国应继续维护世界和平和促进普遍发展，通过务实渐进的改革增强应对新挑战的能力，在应对各种威胁和危机中发挥更大作用。返回搜狐，查看更多