财政专项资金运作过程中存在的问题、原因及对策

　　财政专项资金（以下简称专项资金），是指上级人民政府拨付本行政区域和本级人民政府安排用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金。从支出用途分类，可以将专项资金分为基本建设支出、专项业务费、专项支出购置、专项修缮、各项政策性补贴和其他专项等。从审计情况来看，我国现存的专项资金种类繁多，在立项、资金分配、使用、管理等方面还存在许多问题，必须引起各级政府、相关部门的高度重视，切实提高管理专项资金的水平，充分发挥专项资金的效益。

　　一、存在的主要问题

　　（一）虚报冒领专项资金。主要表现为：一是“无中生有”。一些部门和单位捏造项目向上申报专项资金；二是“挂羊头卖狗肉”。一些主管部门以下属单位或关联单位的名义申报项目，骗取专项资金供其使用；三是多头申报。现阶段一个项目往往涉及到多项资金的投入，如土地整理就涉及到农业综合开发、土地治理、以工代赈、农田水利等多项专项资金，一些部门以同一项目申请不同的专项资金；四是多报数量。主要涉及到一些惠民资金，如家电下乡、粮食直补、成品油补贴、农机补贴等。如某区4家渔业企业在申报领取2007年至2009年度国家成品油价格补助专项资金中，采取虚报渔船数量和虚增渔船动力等手段，套取国家成品油价格补助专项资金80.3万元。

　　（二）专项资金分配缺乏科学合理的标准和依据。某市财政预算基本上实行的是“人员经费按标准、公用经费按定额，专项经费按实际”。但对于专项资金如何按实际，缺乏科学合理的标准和依据。一是专项资金进行“切块”分配，使得专项资金预算编制时主观性强，随意性大。一方面一些单位专项资金大量结余，形成资金沉淀；另一方面一些专项事业资金又供给不足，影响事业发展和政府职能的实现。二是部分专项资金未细化到具体项目。三是项目安排比较分散，大部分项目资金量少。如2010年，某市财政共向各类企业安排专项资金132笔，涉及到86个单位，其中100万元以下的单位73个，占单位总数的84.88%。某局2009年至2012年，下达某专项资金1600万元，但项目达270个，平均每个项目不到6万元。

　　（三）专项资金拨付时间滞后，影响资金时效发挥。在专项资金的拨付过程中，纵、横的拨付环节较多，各个环节资金都有较多的拨付程序，造成项目资金到位滞后。突出表现为年底突击拨款。一般年底拨付资金往往达到全年应拨资金的20―30%。

　　（四）地方财政配套资金不到位。个别单位在项目申报中积极争取上级对专项资金的投入，并承诺由地方财政或有关部门配套短缺资金，而实际上由于地方财政紧张，承诺的配套资金往往到不了位；或者先配套，再以“项目申报、验收、提供技术”等名义从项目资金中转回，造成“钓鱼项目”或“半拉子”工程。

　　（五）部分专项资金效益未得到充分发挥。一是个别项目管理成本太高，同一项目多个部门管理，不仅投入重复，使用分散，而且造成资金使用效益低。如农村劳动力就业培训就涉及到劳动人事、扶贫、共青团、残联、农业等多个部门，各个部门都有专项资金安排，且都在同一区域开展培训，导致各个培训机构以同一对象向不同的部门申报培训资金，造成了资金的损失、浪费。如某市2009年3个培训机构重复申报培训资金10.58万元。二是项目规模小重复多,资金使用效益低，受益面小。财政资金缺乏有效统筹，投入渠道多，资金分散，难以形成合力。

　　（六）资金管理不严谨，会计核算不规范。一是挤占挪用专项资金。主要表现为部分争资费用在专项资金中列支；用专项资金平衡预算，弥补经费的不足；扩大开支标准，侵占专项资金。二是会计核发算不规范。主要表现为某些单位通过往来科目转移专项资金，以拨代支，资金拨付即列支出；部分专项资金未全部纳入专户管理；有的单位专项资金不单独核算，直接混入其它收入中统收统支；三是原始凭证审核不严格，票据管理不够规范。存在用往来收据或用当地税务部门代开正规票据弄虚作假，套取、侵占国家资金。四是管理不够规范。执行财政资金报账程序上、手续上不严谨。

　　二、产生上述问题的原因

　　（一）财政分配制度欠科学。一是年初部门预算标准和定额较低，经费不能保障部门、单位运转的正常需要，往往需要以项目的形式进行追加，从客观上造成了财政专项资金的挤占挪用。二是转移支付结构不科学。主要表现为财力性转移支付少，专项转移支付多，经济欠发达的地区不能结合区域经济社会发展的实际情况，将资金投向重点领域，造成上级专项被挪用。

　　（二）项目管理信息化水平落后。一是目前为止，未建立完整详细的项目数据库，无法对申报项目利用计算机进行甄别，给一些单位虚报、重报项目提供了可乘之机。二是各地信息系统在建设和应用等方面差异较大，且数据信息缺乏共享。如社会保障资金的发放，就涉及到劳动人事与工商、税务、民政、公安、房产、车辆管理等相关部门的数据的共享，但要共享信息在实际操作层面还难以做到，导致部分单位、个人虚报冒领惠民资金情况时有发生。

　　（三）管理体制不顺，效益发挥不充分。从目前专项资金管理情况看，涉及财政部门、计划管理部门、行业主管部门和项目单位等。这些部门的交叉管理和多头管理容易导致政府宏观经济管理部门直接或牵头管理工程，不利于工程监督管理和尽快实施；同一类型项目由多个部门管理，缺乏统筹整合和集中实施的效能，造成资金投入分散，难以形成集中资金办大事的效果，影响到建设项目投资效果。

　　（四）项目资金缺乏有效监管。一是从法规制度建设层面来看，现行法律法规存在“三多三少”的问题，即原则规定多、具体细则少；禁止规定多、配套罚则少；部门规定多、适用规范少。二是从各职能监管部门来看，多存在既当“运动员”，又当“裁判员”的问题，很难保证公平公正，同时不可避免地造成政出多门，规定之间衔接不够，有的甚至存在矛盾。三是从体制机制来看，存在着上级监督太远、同级监督太浅、下级监督太软、法律监督太晚的问题，使得监督在相当程度上依靠自我约束。四是执法程序过于复杂，难以有效查处违法违规行为。

　　三、主要对策

　　（一）改革预算编制方式，实行零基预算编制方法，切实提高预算编制的科学性、精准度。

　　1.科学制定人员经费和公用经费的标准和定额，在现行标准和定额的基础上适当提高，从预算层面保障各部门、单位的正常运转。

　　2.财政部门应同各部门、单位一道，结合各部门、单位的工作职责，确定各部门、单位专项业务的内容，并在科学测算的基础上，确定各单位专项业务费的标准。改变年初预算偏紧、年中通过专项业务大量追加，人员经费、公用经费与专项业务费未严格区分的现状。

　　3.细化项目预算，切实解决“分块预留”的问题。所有的项目资金在预算时，应分配到项目、到单位，并细化到项、款、目；且要根据各部门、单位的职责和项目的轻重缓急，集中财力办大事，避免撒“胡椒面”，确保政府和部门职责的更好履行。

　　（二）建立健全项目管理体制。     1、严格立项、筛选、论证制度。相关部门要组织专家组对所申报项目进行可行性研究和评审，出具可行性研究报告和评审报告，并按规定程序申报。发改、项目申报单位和财政部门均应建立部门项目数据库动态监管制度。     2、建立项目预算评审制。利用审计、财政现有的机构，开展项目的预算审查，对节约或超支的单位实行奖、惩机制。          

　　3、加强信息传递共享。各资金使用单位在资金支出过程中应加强业务人员与财务人员的沟通，使财务人员及时了解项目进度，及时安排项目资金。各财政部门不能无故滞留专项资金，以保证项目的顺利进行。     （三）积极推进专项资金绩效审计。     1.结合本区域实际，制定财政专项资金绩效评估办法，明确专项资金绩效评价的对象、主体、指标、程序和结果，使资金使用单位和监督部门能有据可依。

　　2.各监督部门和相关主管单位应积极偿试，有选择性地针对不同资金开展专项资金的绩效评估审计，充分积累经验，充实和完善专项资金绩效评估办法。

　　3.充分利用专项资金绩效审计的结果，将考评结果作为以后年度专项资金审批的依据。     （四）健全专项资金监控制度，规范依法理财行为。     1.建立切实有效项目管理制度，并从流程上规范化。各资金使用单位应从资金的申请、下拨、使用、报销结算的全过程进行制度规范，并完善相应的操作流程。

　　2.强化监督，加大监督执法力度。对各项专项资金不仅要进行财务收支情况检查，而且对资金运作全过程进行事前、事中、事后全方位监管。重点对资金管理使用、项目计划落实、工程建设组织、项目施工质量、工程验收结果等方面进行检查。监督检查要经常化与不定期或有针对性地突击进行相结合，查深查透查出真实情况。对查出的问题要切实纠正，严肃追究责任。

　　3.加强部门之间的协调配合，突出共享检查成果，减少不必要的交叉或重复检查，节约行政成本。(田耕耘)