地方性法规立项论证要“过五关”

    法规立项论证是近年地方人大改进立法工作，在源头控制、提高立法质量，强化人大立法主导地位的重要尝试。在实践中，各地人大积极作为，涌现了很多好的做法。但究其基本内容仍保持了相当的一致性。笔者试简单归纳，以为地方性法规立项论证能够更深入的开展奠定必要的经验基础。

    所谓法规立项论证，是指论证主体对提请立法项目的必要性、合法性、可行性、整体性、规范性等开展的论证。做好地方性法规立项论证工作，关键就是要把握这五个环节。

    一、必要性论证

    所谓立法的必要性，一是立法建议项目所涉的社会关系是否必须通过立法的形式才能调整，地方立法是不是调整这一社会关系最合适的手段？二是通过立法对这种社会关系进行调整是否具有迫切性或必要？即立法的时机问题。

    众所周知，法律是现代社会调整社会关系的重要手段，但并不是唯一手段。历来调整社会关系的手段多种多样，如市场机制、伦理道德、社会规范、行业自律、政府规章等等。不同的手段调整不同类型的社会关系，只有那些带有普遍性、确定性、权利义务明确、需要国家强制力保障的关系，才适合运用法律的手段来调整。不恰当的运用立法手段来调整社会关系，不仅是在浪费有限的立法资源，预付更大的经济和社会成本，同时还可能扭曲、束缚社会的发展，影响生产力的进一步提高。因此，讨论立法的必要性，必须综合比较法律手段和其他手段的优劣长短，只有当法律这种调整方式比其他方式更有合理性、妥当性和有效性的时候，才适合通过立法的形式来调整这一社会关系。

    关于后者，主要是对立法紧迫性、立法需求缓急和立法环境的分析。一般来说，事关本地区改革、发展、稳定重大决策需要立法的；根据法制统一原则，上位法已经做出修改要求地方性法规随之修改的；涉及广大人民群众切身利益需要立法的；与本地经济社会发展密切相关，但地方特色显著的；法规涉及对象名称、职责变化的，需要优先立法。关于创制性立法，在立法时机上也要注意上位法是否在计划制订中。

    二、合法性论证

    所谓立法的合法性，一是立法项目是否在立法主体的权限范围内，二是立法项目是否与相关的法律、行政法规协调一致。我国实行统一而又分层次的立法体制，在坚持全国人大及其常委会集中行使国家立法权的前提下，赋予地方人大制定地方性法规的权限，但必须保证不与法律、行政法规相抵触。这就要求我们一是明确地方立法权限，属于中央专属立法权的，地方人大坚决不能涉足；二是注意拟设定法规是否与上位法相抵触，不仅具体条文不能抵触，还要在立法原则和立法精神上与上位法相一致，特别是在拟定有关行政措施、赋予执法部门特殊手段时，更要符合法律、法规的有关规定。

    三、可行性论证

    所谓立法可行性，主要是对立法的实际可操作性进行论述和说明。从过程角度看，一是立法实践依据是否充分，关于所要解决的问题是否已经形成比较成熟的经验措施，包括是否充分吸收借鉴全国人大、兄弟省市人大和国外有关的立法实践。立法是经验的总结，因此，实践依据充分与否是项目立项的前提条件。二是是否开展了立法效果的预期评估及风险评估。即拟设定的制度措施是否符合人们的价值观和心理、情感因素，人们是否愿意接受；立法是否合乎社情民意，是否充分尊重人民的意愿。只有法规的实施成本能够被社会所承受，法规立项才是有意义的。

    就内容而言，可行性论证一是所要解决的社会问题是否明确突出，所提出的立法对策是否具体可行。作为立项建议方，对所要解决的问题、立法过程中可能遇到的难题及应对办法要心中有数，整个立法思路要比较成熟。二是法规背后是否涉及体制性矛盾，所涉及的体制性矛盾是否已经得到解决或者可以解决。在背后体制性矛盾不能得到有效解决的情况下强行立法，往往会在审议环节卡壳或者立法效果大打折扣。三是立法涉及的重大问题各方意见是否一致，例如关于涉及到多个管理部门职权交叉的情况。管理体制不顺、管理主体的职权职责难以明确，都可能导致法规制定后难以实施。因此，要就相关问题与有关部门充分沟通。四是所设定的处理程序是否完备，是否既保证了人民的权利权益，又有效提高了工作效能。

    四、整体性论证

    法规立项工作往往与五年立法规划和年度立法计划密切相关，因此，法规立项不仅要考虑到单个立法建议项目的可行性，也要考虑到法规建议项目的整体布局，做到总量控制、综合平衡。总量控制，就是要在通盘考虑立法部门的实际工作承受能力基础上有效控制立法数量以提高立法质量。综合平衡，就是在立法内容上统筹兼顾经济、社会立法，立、改、废的比例，并考虑各个委员会的工作需要，使各方面立法项目基本平衡，立法机关内部资源得到合理配置。对一些内容上互相交叉重叠、逻辑上又相互涵盖的项目，可以考虑开展归并整合论证，以免造成立法资源的浪费。

    五、规范性论证

    部分法规立项建议方在提出报告的同时也会提出法规草案，因此对法规草案本身形式要件的审查，也构成了法规立项论证的重要组成部分。如草案文本题目、结构形式是否符合立法法和地方有关立法法规的要求；草案的文字、用词是否符合法律语言规范的要求等等。（作者单位：上海市人大常委会办公厅秘书处）