“五个新城”建设对上海都市圈意味着什么？

2024-07-01 03:26| 来源: 网络整理| 查看: 265

上海“十四五”规划纲要明确提出，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。其中“新城发力”，指的是打造嘉定、松江、青浦、奉贤和南汇等五个新城，将其建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立综合性节点城市。“五个新城”建设，其意义不仅在于新城本身，更重要的是，它将做实上海都市圈空间结构。今天，我就从城市化演化逻辑的视角，跟大家分享一下个人在这方面的一些思考。

中心城市、都市圈和城市群有何区别？

回顾城市化进程，从广袤乡村到出现城镇，进而演化为小城市、大城市、中心城市，再到都市圈（亦称都市区）和城市群；从一开始的城乡对立运动，发展到今天，城市化或城乡一体化已渐入佳境。那么，中心城市、都市圈、城市群这些概念之间有何区别呢？

现今，中心城市和都市圈已成为城市化的两个基本形态。在相对发达的地区，都市圈成为城市化的主要形态；在相对次发达的地区，中心城市是城市化的主要形态。譬如，在粤港澳大湾区和长三角中心区，都市圈是城市化的主体；在成渝、长江中游或中原地区，中心城市是城市化的主力军。这是城市化演化进程的一个折射。它们之间的一个重要区别是：都市圈内部要素和产业的关系，以辐射、溢出和分工为主；中心城市和周边地区要素和产业的关系，则是以集聚、吸纳和转移为主。

都市圈和城市群是两个不同的概念，现在经常被学者和媒体混用，这不利于理解城市化或区域一体化的空间结构。2019年2月19日，国家发展和改革委员会发布《培育发展现代化都市圈的指导意见》，明确了城市群和都市圈的概念，并阐述了二者的关系。文件指出，城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。可见，城市群中总有两个及以上都市圈；都市圈则是城市群中城市化的现实样态。应该说，这个阐释符合国际经验和我国实际，具有重要的参考价值。

长三角区域一体化中的上海都市圈

讲上海都市圈，离不开长三角地区，因为上海都市圈地处长江三角洲的核心地带，是长三角区域中若干都市圈之一。研究上海都市圈空间结构，要将其置于长三角区域一体化的格局中，才能把握其结构特征和相应地位。

长三角区域一体化的空间范围为35.8万平方公里，比德国（35.7万平方公里）稍大，比日本（37.8万平方公里）略小。在如此面积且有着较高经济密度的空间范围，区域一体化无疑呈现多层次结构。这不仅是自然地理和行政地理的客观反映，而且与经济发展、生态环境、社会治理、交通网络和全产业链等有着密切的联系。因此，正确理解长三角区域一体化的空间层次及其与相关因素的关系，能够有效促进长三角地区更好更快地实现其高质量一体化发展的使命和价值。

长三角全域是上海市、江苏省、浙江省和安徽省，一市三省是长三角空间结构的第一个层次。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）指出，“以上海市，江苏省南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州，浙江省杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州，安徽省合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城27个城市为中心区（面积22.5万平方公里），辐射带动长三角地区高质量发展。”这个中心区是长三角空间结构中的第二个层次。

可能有人会发现，在2016年6月发布的《长江三角洲城市群发展规划》中，上述27个城市除温州市，即26个城市被定义为长三角城市群，亦即这个规划的空间范围。而在2019年12月发布的《规划纲要》中，则用“中心区”取代了“城市群”。在我看来，这个表述的改变是正确的。因为，在中国经济最为发达的长三角区域，将其中的26个或27个城市作为一个城市群，无论从城市群概念，还是现实发展状况看，都是不合适的。

《规划纲要》明确要求“加快都市圈一体化发展”，并通过阐述若干都市圈之间关系，揭示了长三角空间结构的第三个层次。《规划纲要》指出，“推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范。推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接和分工合作，实现杭绍甬一体化。”这里的“上海大都市圈”，是指上海城市群或沪苏（“苏”主要指苏州、无锡、常州和南通）城市群。“南京都市圈与合肥都市圈协调发展”即宁合城市群，“杭绍甬一体化”就是杭甬城市群。沪苏城市群、宁合城市群和杭甬城市群是长三角空间结构的第三个层次。这是我们以前看漏的一个层次，一个承上启下的中间层次。这三个城市群在长三角区域一体化的空间结构中具有重要地位。

《规划纲要》进一步要求，“以基础设施一体化和公共服务一卡通为着力点，加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设，提升都市圈同城化水平。”如果以上对上海大都市圈的理解是对的，那么，就还有一个以“1小时通勤圈”为空间范围的上海都市圈。因此，长三角空间结构的第四个层次是上海、南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈。各都市圈范围内以行政区划界定的各城市，是长三角空间结构的第五个层次。

由此可见，长三角区域一体化的空间结构是：全域—一个中心区—三个城市群—六个都市圈—若干个城市。在这五个层次中，都市圈处于核心地位，是科创策源、产业集聚、政策协同和社会治理的基本载体。随着城市化水平的日益提高，长三角的城市群和都市圈都将在演化中形成新的组合，城市群和都市圈的数量都有可能增加。其中，作为现代经济社会功能区的都市圈，通常是跨行政区划、跨都市圈，甚至跨城市群的，其边界是弹性的，“你中有我，我中有你”是常态。

上海都市圈空间结构的“3+1”圈层

我们在长三角空间结构中看上海都市圈，背后的演化逻辑是，从上海都市圈到沪苏城市群，再到长三角世界级城市群，即研究全球城市的专家所说的“巨型城市区域”。事实上，还有另一个演化逻辑，即从上海中心城区到郊区新城，再到江浙近沪城市。

1843年，上海开埠。其后的100多年，上海的市域面积不断扩大。1958年，国务院将江苏省的上海县、嘉定县、宝山县、川沙县、南汇县、奉贤县、松江县、金山县、青浦县、崇明县共十县划入上海市，这是上海市市辖区域扩大的关键性事件。通过这一区划调整，上海市的辖域面积增加了10倍。这次调整不仅帮助上海解决了城市发展所面临的空间制约，有助于落实中央对上海发展的新要求；更为重要的是，作为城市快速发展时期空间拓展的制度性安排，这次行政区划调整对上海城市空间重构和城市功能重塑产生了重大且长远的影响。

新中国成立时，上海市行政区划面积636.18平方公里，中心城区面积仅为82.4平方公里。截至2019年底，上海市共有16个市辖区，其中，中心城区面积约660平方公里，这是上海都市圈的核心圈层。

在中心城区范围之外的区域为郊区。2021年3月，上海市人民政府公布《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，在再次确认国务院批复的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中，有关“将位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等五个新城，培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市”规划安排的基础上，提出了加快建设的具体意见。在城市化水平不断提高的背景下，“五个新城”的规划目标是“独立综合性节点城市”。由此，确立了中心城区以外的新城建设是上海都市圈第二圈层的地位。

那么，上海都市圈的第三个圈层是什么？就是上海行政区划之外的“近沪区域”。这块近沪区域大致包括哪些城市？这与圆点的确定即上海市中心的位置有关。历史上，城市的中心通常在商业中心。后来，行政中心也会成为城市的中心。过去几十年来，客观形成或人们公认的上海的市中心在人民广场。在那里，以第一百货商店为标志，是上海的商业中心；以上海市人民政府所在地为标志，是上海的行政中心。但一个城市的中心是会转移的。随着城市间联通，以及与周边地区一体化日显重要，交通枢纽作为城市中心渐成趋势。

更为重要的是，现在上海新的市中心，同时也应该是上海都市圈的中心。而人民广场在上海的版图上处于略偏东的位置。上海的东面是长江入海口和杭州湾，是海域。与上海陆域接壤的江苏、浙江，则在上海的西北和西南方向。

近年来，上海建成了一个举世罕见的空港与高铁合一的巨型交通枢纽——100万平方米的虹桥枢纽。这里还有100万平方米的会展场馆，是举办中国国际进口博览会的地方；还有100万平方米的商务楼宇，是上海西部的CBD。我们将这三个“100万”合称为虹桥枢纽。相对于人民广场，虹桥枢纽作为上海都市圈的中心更加名副其实。今年2月，国务院批复《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》，明确了虹桥国际开放枢纽建设的指导思想、发展目标、功能布局和主要任务，标志着虹桥国际开放枢纽成为继自贸试验区临港新片区、长三角生态绿色一体化发展示范区之后，上海落实长三角一体化发展国家战略的又一重要承载地。

如果以虹桥枢纽为圆心划定10000平方公里的空间范围，上海都市圈包括上海的行政区划和江浙的近沪区域，即嘉兴市的平湖、嘉善，苏州的部分市辖区和昆山、常熟和太仓。如果以80公里为半径，上海都市圈空间范围则增加了嘉兴的部分市辖区和海盐，南通的通州、海门和启东。近沪城市将与“五个新城”和中心城区一道，共同完善上海都市圈空间结构。

将上面我所说的这些综合起来就会发现，上海都市圈空间结构呈现出“3+1”的圈层。第一个圈层是上海660平方公里的中心城区或主城区。第二个圈层在主城区外围，即连接嘉定、青浦、松江、奉贤及南汇五个新城的空间范围。第三个圈层就是上海都市圈，其内涵是沪苏、沪嘉和沪通同城化。苏州、嘉兴和南通是陆域或水域与上海接壤的三个地级市。这是“3+1”圈层中的“3”，“1”则是指上海市的市域范围。前者是经济社会功能区，后者是行政区划。未来，经济社会功能区的地位和作用将日益增强。

做实上海都市圈空间结构的重中之重

下面，我想重点谈谈“五个新城”建设。因为在现阶段，“五个新城”建设已成为做实上海都市圈空间结构的重中之重。

新城是上海城市空间结构的重要组成部分，上海也是中国最早提出“新城”规划构想和建设实施的城市。从新城发展历史来看，总体上经历了从新市区、卫星城、郊区新城到综合性节点城市的定位演变。

“十四五”期间，上海将构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间格局。“中心辐射”是指主城区，“两翼齐飞”是指浦东、虹桥，南北转型是指金山、宝山，“新城发力”则是指嘉定、青浦、松江、奉贤及南汇五个新城在产业发展、公共服务、综合交通和环境治理等方面集中规划建设、全面赋能。由此，在中心城区外围将出现五个独立的综合性节点城市。“五个新城”不仅与中心城区功能互补、相互赋能，它们之间也将功能互补，更为重要的是，它们不再局限于郊区的定位，而是极有可能成为上海的副中心，连接近沪城市。“五个新城”作为综合性节点城市，将与近沪城市、中心城区一道，形成上海都市圈空间结构。不仅如此，鉴于“五个新城”在上海都市圈空间结构中所处的圈层位置，推进“五个新城”建设可谓是重中之重。在“十四五”期间，上海都市圈和“五个新城”的规划建设，以及中心城区再生的规划建设将同时推进，相关的规划建设实施意见、重点领域专项工作和规划建设行动方案正在相继出台，并付诸实践。

上海都市圈是功能建设的重要空间载体

20世纪中期以来，发达经济体的中心城市先后经历了产业结构和空间结构的双重转型。前者主要指形成以现代服务业为主导的产业结构，后者则是在轨道交通网络上形成中心城区、郊区新城和周边城市即都市圈（区）的空间结构。尽管在此过程中不乏矛盾，但转型过程是工业化与城市化相互推动的产物，是经济社会发展规律性的表现，因此，无论矛盾多么复杂，过程多么艰辛，新的结构终将出现。上海都市圈空间结构亦将成为一个转型的典型范例。

上海都市圈是区域一体化的产物，其规划建设需要充分考虑以打破行政壁垒，提高政策协同，让要素在更大范围自由流动为重点，因此更强调功能建设。上海要强化全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和对外开放枢纽门户功能建设，上海都市圈是重要的空间载体。

改革开放以来，中国城市政府的经济职能与行为大致集中在三个方面：项目建设、制度建设和功能建设。在时间轴上，这三个方面有先后和重点之分。进入新发展阶段，功能建设的重要性日益凸显。当然，这不是说项目建设、制度建设不重要。根据中国经济现有的发展水平和发展模式，项目建设仍将是未来较长时期，城市政府推动社会经济发展、满足民生需要的重要工作。而制度建设是适应深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用的必然选择，“放管服”改革和改善营商环境就是其中的标志性工作。但是，光有这两个还不够。进入高质量发展阶段，必须高度关注以现代服务业和软实力为主要内容的功能建设。功能建设是在城市经济发展，尤其是产业结构升级、专业化分工和创新驱动的前提下提出来的。现代服务业或者说生产性服务业的发展，形成了城市的服务功能。专业化分工的深化，产生了巨大的生产性服务需求，生产性服务供给又有着显著的集聚特征。创新驱动则要求人力资本、技术和企业家精神起主导作用，进而对教育、文化、治理、传播和智库等城市软实力提出了很高的要求。这些因素的叠加，促使超大特大城市在功能建设上都作出相应的规划，提出了具体政策和实施举措。

对于上海来说，进入新发展阶段，做强功能是推动高质量发展的必由之路。唯有如此，才能不断提升城市能级和核心竞争力，使上海成为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，更好融入和服务新发展格局。从这个意义上来说，“五个新城”建设和上海都市圈的构建与发展具有重要作用。