从制度上保障防灾减灾救灾“三个转变”实现

　　国务院机构改革方案提出组建应急管理部，整合优化应急力量和资源，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制，提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定。

　　全国人大代表、从事减灾科研30多年的中国科学院院士崔鹏认为，组建应急管理部，有机整合应急减灾力量，有利于对复合型灾害和灾害链进行及时高效的预防与应急救援，是实现防灾减灾救灾“三个转变”的制度保障。

　　全链条统一指挥协调

　　我国是一个自然灾害多发频发的国家，灾害的种类多、分布广、造成的损失大。

　　党的十八大以来，习近平总书记高度重视防灾减灾救灾工作，多次作出系列重要讲话和重大决策部署，强调要坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变。

　　目前，灾害应急管理工作分散在不同单位。如地质灾害防治归地质部门，水旱灾害防治归水利部门，森林防火归林业部门，灾后救援归民政部门，等等。

　　“这些工作往往交织在一起。”崔鹏以强降雨和暴雨为例进行了说明：强降雨、暴雨是气象因素引起的，归气象部门管；暴雨可能会产生洪水，造成的洪灾归水利部门管；洪水冲刷沟道可能会引发滑坡，造成的地质灾害归国土资源部门管。如果部门各自为战，应对这样的灾害链就比较困难。

　　“时间就是生命，灾害应急救援要快。将职能统一在一个部门，必将大大减少协调所用时间。”崔鹏说，聚集力量、统一指挥是快速响应、高效减灾的制度保障。

　　“应急救援是短时间内的紧急任务，减灾的范围则更广，除应急救援外，还包括隐患点排查和监测、风险预测预警和评估管理，应急预案、治理措施，等等。崔鹏认为，把应急管理职责统一到一个部门，可以对此前涉及几个部门的灾害调查、监测、评估、治理等工作进行统一部署，有利于对灾害从防到治一抓到底，可以实现全链条、全过程的统一管理和协调，能够真正体现政府机构改革协调高效的要求。

　　治未病做好预测预防

　　习近平总书记提出的“两个坚持”、“三个转变”，是未来我国防灾减灾的指导思想和战略方向。

　　崔鹏认为，组建应急管理部有利于实现“三个转变”，有利于将防灾减灾的关口前移，抓好链条前端的工作，尤其能够加强对复合型灾害的预测预防。

　　“不治已病，治未病。”崔鹏说，把基础理论研究好了，就能够更好地、更精准地预测未来的灾害；对未来灾害的风险有了准确预测之后，就能采取更为切实可行的预防措施。“原本要发生的灾害，可能由于措施采取得当就不会发生了，原本要发生的大灾害，可能通过措施调控变成小灾害了。”

　　崔鹏表示，风险管理涉及层面很多，由一个部门来统筹工作，有利于组织社会力量参与到灾害风险管控中来。

　　强基础科研基建齐抓

　　目前，我国在单一灾害研究方面取得了很多成果，特别是救灾成效在世界上处于领先地位。但是，因为复合型灾害和灾害链涉及多个部门，按灾害演化物理过程进行的系统研究相对较少。崔鹏认为，组建应急管理部，有利于开展对复合型灾害和灾害链的研究与风险防范。

　　精准预测对不少学科来说都是研究的目标，在防灾减灾领域也是如此。从减少灾害损失向降低灾害风险转变，需要进行准确的预测。做宏观的预测相对容易，但要把预测精准到某一个时间、某一个地点，并对灾害规模有定量的、详细的描述，是非常困难的。

　　“只有在准确把握灾害发生规律基础上，才可能作出准确预测。”崔鹏认为，要实现“降低灾害风险转变”的目标，必须做好机理过程的研究，通过科学研究来认识现象、掌握规律、建立模型。

　　“以前，大家主要研究单灾害的机理和过程，现在要研究复合型灾害和灾害链的机理和过程。以前在监测预警和灾难治理方面做了很多工作，但现在应更加重视灾害判识和风险定量评估。”崔鹏表示，要设法在灾害发生前采取预防措施，尽可能避免灾害发生，或尽可能减少灾害损失。

　　“还要更加注重人对灾害的对应行为。”崔鹏说，灾害风险有危险性和易损性两大方面，危险性就是对致灾体自然属性的描述；易损性则与人有关，是对承灾体属性的描述。人类可以根据灾害的危害特性，有针对性地改善承灾体（包括人的行为、居住条件、生产资料等）的抗灾能力。如果承灾体的抗灾能力提高了，就可以大大减小风险。国外很重视抗灾能力建设，我国也应该对此更加重视。

　　目前，崔鹏正在负责“一带一路灾害风险及其防范”和“气候变化条件下灾害链的演进过程与风险分析”项目，着重灾害链物理力学过程和风险定量分析研究。