深化“全过程监管”推进检察工作高质效发展

深化“全过程监管”推进检察工作高质效发展

□形成管理闭环 □细化监督管理规范 □建立互联互通互补融合机制

□构建检察办案全过程监督管理路径，既要提高认识，正确处理案件办理与案件管理的关系，又要加强制度体系建设，跟随检察改革的推进、重大检察工作的开展同步衔接健全相应制度机制，做到检察工作推进到哪里，管理制度机制健全就到哪里。

以案件管理现代化服务保障检察工作现代化是当前案件管理的重要任务。案件办理和案件管理是检察业务工作的“车之双轮”“鸟之双翼”，对案件进入检察机关后从受理、办理到结案的全过程管理，体现为包括对案件的受理、流转、办理节点开展全程同步的流程监控即程序监督，对案件办结节点开展全覆盖的质量评查即实体监督，对办案全过程及监督管理全过程形成的海量业务数据开展全程动态的业务分析研判即数据监督，通过这些贯穿办案全过程的程序、实体、数据等监督提升检察办案质效，推进案件管理现代化。笔者现结合多年案件管理工作实践与思考，提出构建检察办案全过程监督管理路径的一些粗浅思考。

检察办案全过程监督管理的基本思路

案件管理全过程与案件办理全过程相伴相随，对案件受理、流转、办理、办结的各个节点都应当同步开展案件管理，案件办理到了哪里，管理的触角就应跟踪延伸到哪里。构建检察办案全过程监督管理路径，就要紧紧围绕案件办理与案件管理的共同目标即提高办案质效开展，通过不断解决办案与管理过程中遇到的各种问题，在更高水平上对办案全过程开展案件管理，推进案件管理现代化。

坚持以提升办案质效为目标。在全面深化司法体制改革背景下，司法裁量之“放权”，捕诉一体之“集权”，认罪认罚从宽制度改革之“扩权”，使得检察官办案权力大增，办案风险、廉政风险也随之增加，必然对有序放权和有效控权提出新的更高要求，也必然要求加强对办案全过程监督管理。通过案件管理对办案全过程开展监督管理，应区别于传统“三级审批”方式，不介入检察官实体办案，监督纠正司法不规范问题，促进提升办案质效。

坚持以问题为导向。当前，作为案管核心职能的监管方式存在一些亟须解决的问题，一是流程监控碎片化，全过程管理难成体系，流程管理在与案件办理全过程同步衔接、高频互动中，由于案件量大、办案节点多，要真正实现全面程序监督难度极大，监控发现的问题也难以全面，实践中发现的问题主要集中在法律文书使用不规范上，对其他程序违法情形的监控较为薄弱。二是质量评查浅表化，查找问题不深入，评查标准较笼统，评查刑事案件较多，而民事、行政、公益诉讼案件少，常规评查往往停留于表面与形式，重点评查、专项评查触及实质性问题不足，监督刚性不足，同级监督难。三是围绕质量评价指标的数据运用不深入，数据质量基础存在隐患，对指标与数据的分析多停留在基础的同比、环比比较，对办案规律、业务态势的分析不深入，对数据背后反映的深层次业务问题研判不深，作为分析基础的数据准确性还需提升。

坚持办案程序、实体、数据监督融合发展。案件管理通过程序监督、实体监督、数据监督，既把控个案质效，也牵引检察业务质量整体提升。实践中，不少案管部门更加重视作为案管中心工作的业务分析研判与会商、案件质量评查出的重大实体性问题，将流程管理等同于收收发发的事务性工作；此外，“三大监督”承担的监督职能虽不同，但存在职能交叉，如流程监控中可能发现办案实体问题线索和数据质量问题，如果办案程序、实体、数据监督不融合发展而是割裂履职，必然造成监督不力，甚至监督盲点。

检察办案全过程监督管理的具体内容

构建检察办案全过程监督管理路径，既要提高认识，正确处理案件办理与案件管理的关系，又要加强制度体系建设，跟随检察改革的推进、重大检察工作的开展同步衔接健全相应制度机制，做到检察工作推进到哪里，管理制度机制健全到哪里。在此基础上，要重点开展好以下工作：

建立各类案件全过程监督管理的一般路径，形成管理闭环。一是规范案件受理流转标准。以检察业务应用系统2.0全面运行为契机，制定由案管统一受案的各类案件受理、流转，以及送案审核标准，优化轮案规则，坚持以随机分案为主、指定分案为辅，严格指定分案和变更承办人的适用程序。二是深化在办案件流程监控。细化规范各类案件的流程监控标准，明确各类案件的办案期限、强制措施、涉案财物管理、诉讼权利保障、文书制作等全部办案节点的一般流程监控内容、标准和要求，强化对在办案件的程序性问题监督，发现不规范及时纠正，突出全程同步动态监管，不介入办案、不干扰办案。三是实化办结案件质量评查。细化完善各类案件的具体评查标准，突出评查的重点和可操作性，构建以常规评查、重点评查、专项评查相结合各有侧重的办结案件实体监管体系，推进网上异地交叉评查，探索对各类案件开展评查的全覆盖质评路径，在以问题为导向开展质量评查的同时，也注重开展优质案件和优秀释法说理法律文书的评选活动。深化案件实质评查的结果运用，将评查出的重大瑕疵案件、不合格案件，以及优质案件与检察官业绩考核考评及奖惩机制相衔接。四是优化案件质量主要评价指标及运用。以最高检修订案件质量主要评价指标为契机，结合实际做好各地指标的本地化应用，切实发挥指标“风向标”作用，对指标畸高畸低的地区及时进行分析研判、抽查，适时优化调整，围绕指标运用，建立健全业务数据提醒、分析、会商、部署与反馈、发布与解读“五位一体”的分析研判会商机制，推进业务数据分析研判在规范和深化上下功夫，着力发现检察业务运行中存在的倾向性、典型性、异常性问题，为检察决策和业务指导提供有价值的参考依据。同时，不断提高案件信息填录规范化水平和报表审核水平，健全办案部门和案管部门各有侧重的双向审核机制，确保数据源头准确。

围绕重点案件细化监督管理规范。一是针对聚焦服务大局、社会热点、检察重点工作的相关案件细化监督规范。如对于涉市场主体案件，可实行网上网下文书、案件名称、案卡项“三同时”标识，重点监控涉案财物处置、被羁押嫌疑人是否开展羁押必要性审查等内容；对于涉黑恶案件，可实行网上关注案件标识，重点监控提前介入、党员干部、公职人员涉黑恶犯罪和“保护伞”等内容。二是针对容易出现不规范问题的办案节点细化监控规范。如针对认罪认罚案件适用率高、案件量大、程序从简节奏加快等特点，以负面问题清单引导流程监控，重点对适用情况、不诉填录以及值班律师执业权利保障等进行监控；针对未成年人案件特别司法保护要求，重点对受理分案、法律援助、辩护情况、适合成年人到场情况、附条件不起诉程序、犯罪记录封存等节点进行监控；针对监察机关移送案件在检察环节强制措施的衔接问题，重点监控已采取留置措施的案件受理后的刑拘情况，以及拘留后作出逮捕、取保候审或者监视居住的决定情况。三是围绕司法责任制落实明确监控要求。如可将院领导办理案件的流程监控和质量评查都上提一级，将无罪、撤回起诉、捕后不诉等容易出现质量问题的案件上提一级评查，解决同级监督难，确保监督效果；对监督管理发现的办案质量问题实行三级通报，记入司法档案，纳入业绩考评，提升监督权威。

建立程序监督与实体监督、数据监督互联互通互补的融合机制。一是建立文书数据化流程监控机制。数字检察背景下，将系统海量的法律文书和工作文书与结构化数据深度融合，从文书记载反映的办案活动中抽取关键要素转化为结构化数据进行运用，创新开展灵活多样的流程监控，也可提供更为深度的业务数据分析。二是建立程序监督与数据监督相衔接机制。针对程序监督发现的办案不规范问题，往往也同步表现为系统案卡填录不准确，建立起流程监控与数据审核互通共享，对发现的办案与填录不规范问题一体监督纠正。在一体纠正机制的建立中，建设智能化的流程监控系统和新型检察业务数据管理系统。三是建立程序监督线索和数据监督线索移送质量评查机制。遵循司法责任制改革要求和办案规律，流程监控发现的办案实体问题线索，应当移送办案部门，或者移送案件质量评查，要健全对流程监控中发现的办案实体线索的移送机制，明确移送节点、移送部门、评查启动方式等制度，通过进一步健全考核机制、通报机制等督促对办案实体性问题线索的移送和处理。对于数据监督发现异常增减或者处于落后边缘的预警指标，要移送开展重点评查或者专项评查，深度评查问题，剖析原因，促进问题解决与质量提升。要进一步探索研究相关重点指标的类型，明确将哪些指标反映的案件情况纳入移送评查范围，建立以预警指标为启动方式的专项评查相关配套方法、运用情形等，完善专项评查常态化机制。

检察办案全过程监督管理的智能化支撑

智能化是案件管理的重要支撑，是破解监督管理工作量大、提升案管工作质效的治本之策，在当前大力推进数字检察背景下，要找准人工智能与案件管理的结合点，打造“人工智能+案件管理”的智慧管理体系。

紧紧依托检察业务应用系统开展全过程监督管理。各类案件以检察业务应用系统为平台进行在线网上办案，案件信息全程留痕，要坚持以系统为平台开展案件网上受理、流转、流程监控、数据统计、质量评查，实现全过程在线监督管理。

建立各类案件监督管理模型。将实践中成熟的监督管理机制尽可能地嵌入系统，实现智能化监督，运用于层层推进的实践场景：一是个案精准流程监控，通过梳理精细化流程监控的一般路径，编制合理准确的流程监控校验规则，运用于系统进行智能监控，与尚不能形成校验规则仍需人工开展的监控互补，开展精准的个案监控。二是类案规模流程监控，运用检察大数据，将流程监控信息数据化，实现信息比对筛查、关联性分析，推动同类案件的规模流程监控。三是健全质量评查智能辅助系统，将各类案件质量评查标准嵌入系统，探索一般案件智能化评查与重点案件人工评查相结合的“案案评查”模式。

探索个性化监督管理需求与建模。目前智能化案件管理更多局限于案件信息的储存，系统办案及流程监控，以及量化的业务分析，而没有像“今日头条”“抖音”般定向推送的功能，只能进行类案推送功能进而实行分类监控，没有根据用户的思维偏向，设计针对检察官的大数据推送服务。建议参照“今日头条”“抖音”的定向推送功能，探索以检察官或者管理者为单位个别建模，开展个人数字画像，根据画像的数字检察官的办案特点、存在的问题，提前予以提醒、监督，减少问题发生。

（作者为重庆市人民检察院检察九部主任，本文系检察案件管理理论研究课题成果）