SWOT分析方法在生态环境保护规划中的应用研究

编制生态环境保护规划是我国省、市、县三级政府环境保护部门的一项经常性环境管理工作，是指导区域经济发展和生态环境保护的总体设计[1]。提高规划编制的科学性、规范性、连续性、可比性，对于提高规划实施的效果具有重要意义[2, 3]。本文针对目前规划编制中存在的现状定性描述较多、规划框架不确定、对策措施关联性较差等情况，提出将SWOT分析作为一种规范化的生态环境保护规划编制方法的建议，并以上海市闵行区为例进行了探讨。

SWOT分析方法是战略规划中对优势、劣势、机遇和挑战4项要素进行研究的一种分析技术，在城市战略发展规划、旅游规划、环境规划等领域应用广泛[4-9]。该方法具有清晰、简明、具体等特点，能准确抓取影响战略的几个最核心要素[10, 11]。SWOT中4个英文字母分别代表优势（Strength）、劣势（Weakness）、机遇（Opportunity）、挑战（Threat）。其中，S和W是内部要素，O和T是外部要素。

闵行区是全国第一家国家环境保护模范城区、第一家国家生态区[12]、第一批全国55个生态文明先行示范区之一。作为上海市的新型中心城区，闵行区经济实力雄厚，社会发展和谐，生态文明建设和环境保护始终走在前列。近年来，闵行区通过滚动实施环保三年行动计划、加快调整产业结构和生态创建等一系列举措，环境基础设施渐趋完善，污染减排成效明显，环境综合整治取得一定进展，但灰霾、富营养化等区域复合污染问题仍非常突出，城乡环境差异明显，历史遗留环境问题较多，现有发展模式下以末端治理为主的减排潜力已十分有限[13]，环境监管能力不足，这些均制约了闵行区自身经济发展及环境保护工作的进一步开展，也不利于生态文明先行示范区的建设。

因此，以上海市闵行区生态环境保护规划为案例，运用SWOT分析方法探讨闵行区环境保护与经济社会发展之间的矛盾，提出闵行区生态环境保护与发展的相关措施和建议，进而探讨SWOT分析方法作为一种规范化的生态环境保护规划编制方法的适用性，具有一定的理论和实践意义。

闵行区地处上海市地域腹部，是上海市重要的工业基地和人口导入区[14]，面临资源人口环境束缚和经济发展需求双重压力。该区一直以来坚持实施“生态立区”战略，被国家发改委等六部委确定为全国首批55个“生态文明先行示范区”之一；马桥、虹桥、梅陇、颛桥镇被命名为“国家级生态镇”，莘庄、七宝、浦江镇通过“国家生态镇”市级审核；闵行经济技术开发区被环保部等三部委批准为“国家生态工业示范园区”。

尽管生态环境向不断优化的趋势良性发展，但该区仍面临不少历史留存问题和一系列新环境问题的挑战①。在土地利用方面，农居用地持续减少，建设用地占70%以上，严重挤压了绿色生态空间。在空气质量方面，以可吸入颗粒物为代表的复合型污染问题仍十分突出，2014全年空气污染共91天，PM2.5年日均值0.057 mg/m3，高于全市均值，累计空气质量优良天数低于全市均值。在水体质量方面，地表水污染仍以富营养化污染为主[15, 16]，全区水质综合污染指数为0.90~ 2.30，地表水主要超标因子为氨氮、总磷和溶解氧。在土壤环境方面，土壤重金属污染突出，87.2%的检测样点属于轻度污染，3.8%的检测样点属于中度污染，在不加控制的情况下，会逐步恶化。此外，传统老工业区污染问题突出，VOCs污染、工业废水石油排放量和去除率逐年恶化等环境问题逐渐成为常态。

① 数据来源：闵行区环保局（http://mhepb.shmh.gov.cn/）。

闵行区近年来生产总值稳步上升，产业结构不断优化升级。2015年，新能源、新材料、节能环保等战略性新兴产业实现产值1187.97亿元，占全区规模以上工业总产值的38.6%。

图 1反映了闵行区近年地区生产总值和三种产业的变化情况，图 2反映了闵行区固定资产投资总额的变化情况。可见，闵行区近年来经济蓬勃发展，投资力度不断加大，产业结构日趋优化，第三产业整体比重逐年上升。目前，莘庄工业区、漕河泾开发区、闵行经济技术开发区、紫竹高新技术产业开发区4个重点产业园区的综合发展指数名列全国各类开发区前茅。区域内吴泾化工区被列为国家重点老工业改造示范基地。这些给当地的经济社会发展以及居民收入提高带来较大积极影响的同时对环境保护也提出了挑战。

针对闵行区经济发展与环境保护之间的矛盾日渐明显，究其根源，主要有以下两个方面：

（1）内部转型需求。“十三五”期间是闵行区落实国家两个百年目标，建设美丽中国的重要机遇期，是闵行区基本建成与上海现代化国际大都市相适应的现代化新城区目标的关键时期，是经济转型升级的关键时期[17, 18]，也是闵行区加快推进生态文明建设和全面深化改革的重要时期。

（2）外部环境压力。人口规模和经济快速增长对能源和资源的刚性需求在不断增加，生态用地保护和生态空间建设难度很大，通过末端治理的减排潜力已十分有限。而能源结构以煤为主、产业结构偏重等结构性问题短期内难以根本解决[14]，城市资源环境的承载力矛盾更加凸显，资源消耗与污染排放处于高位。同时，闵行区历史遗留环境问题较多，如吴泾化工区、黄浦江水质污染。

综上可见，当前闵行区生态环境保护正处于城市快速发展与污染复合压缩期，外部环境压力和内部转型需求都对环境保护工作提出了更高要求，机遇和挑战并存。如何做到既保障经济持续发展，又处理好生态环境问题，需要通过寻求二者共同的平衡点，走出一条经济环境相协调发展的道路[19]。这是该区生态环境保护5年规划所需要解决的重大问题。

SWOT分析方法在广泛的现状调查、资料分析、座谈讨论、专家咨询等前期规划调查的基础上，通过综合考虑系统内部因素和外界条件，对系统的优势、劣势、机遇和挑战4项要素进行要素分析及交叉矩阵分析，制定出有针对性的决策建议，成为在战略和规划层次上广泛适用的一种规范化的规划方法[11]。SWOT分析方法运用于闵行区生态环境规划的具体步骤是：首先找出干扰闵行区生态环境保护规划的潜在影响因子并按重要程度排序，具体包括内部要素（S、W）和外部条件（O、T），在此基础上对4类要素交叉组合构建SWOT分析矩阵，形成闵行区生态环境保护规划的SO战略、ST战略、WO战略和WT战略。流程见图 3。

表 1列举了闵行区生态环境保护的SWOT要素分析。其中，S指闵行区相对于其他地区在生态环境保护和经济社会发展中所具备的核心竞争力，如区域的生态环境、产业结构、环保能力建设等；W指区域在经济社会环境发展中自身缺少或者发展不完备的因素，如生态空间布局不合理、历史遗留环境问题多、区域环境差距明显等；O指外部环境中对区域环境保护有积极影响的重大因素，如国家的大环境、上海市的政策支持等；T指外部环境中对区域环境保护构成威胁及不利因素，如外来人口、生态环境恶化迹象等。

通过SWOT要素分析可见，目前闵行区的现状发展在微观环境方面具备生态环境、环保能力建设、产业结构、工业集聚、环境基础设施、人才智力、旅游资源及区位优势等，在宏观环境方面依托当前生态文明建设背景，拥有政府重视、政策资金倾向等良好机遇。在劣势要素方面，主要表现在环境污染问题仍普遍存在、历史遗留环境问题较多、生态布局不合理、环境安全压力大、区域环境差距明显等；在挑战要素方面，存在生态环境恶化可能、外来人口压力以及减排潜力受限、环境监管能力不足等问题。综合来看，就生态环境而言，闵行区的内部优势与外部机遇基本明确，而面对内部劣势与外部挑战还需采取积极的改进和应对措施加以化解。

基于SWOT要素分析结果，由两两要素交叉分析构建SWOT矩阵，即将内部优势和外部机遇相组合得到SO战略，将内部优势和外部威胁相组合得到ST战略，同理得WO战略及WT战略[21]，形成闵行区环境保护与发展的规划措施，如表 2所示。

通过SWOT要素交叉分析后提出闵行区生态环境保护规划的SO、ST、WO、WT四大战略共16条措施，由表 2可见：① SO战略是一种利用外部机遇发挥内部优势的增长型战略，是闵行区经济社会环境发展的主要模式，其核心是利用闵行区生态环境、旅游资源、区位优势、人才资源等各项优势与政策和资金的支持，创造出一种以“生态文明先行示范区”为核心，促进经济社会环境相协调发展的战略。② ST战略是一种利用优势应对、消除或规避外部挑战的防御型战略，其核心是利用闵行区生态环境、环保能力、产业特点、基础设施等优势，应对经济发展人口增加对环境产生的冲击以及减排潜力不足等问题。③ WO战略是利用外部机遇来弥补内部劣势的扭转型战略，其核心是积极响应国家政策和各级政府行为，解决区域内环境污染多、生态布局不合理、历史遗留环境问题等内部劣势。④ WT战略旨在减少内部劣势的同时，应对外部挑战，是在最不理想情况下的一种规避型战略，其核心是采取相应的措施来克服闵行区自身因素的限制，消除或规避人口增长或经济发展等因素对环境的挑战。可见，这四种发展规划策略基本涵盖了闵行区生态环境保护与发展的内容，通过扬长补短、内外结合、竞争合作等手段，提出了较全面的保护与发展规划建议。

目前，SWOT分析方法在生态环境规划领域内的应用还比较少。本文采用SWOT分析对闵行区生态环境保护与发展的各内外部因素进行分析，探讨了闵行区生态环境保护与发展面临的优势、劣势、机遇、挑战，构建了SWOT矩阵，对区域未来的环境保护与发展重点提出了具有针对性的规划措施，有一定的示范意义。

从实例研究来看，SWOT分析方法的框架明确，对于每一个要素都能够给出较一致的分析内容或视角，在生态环境保护规划中引入该方法，可使不同区域或同一区域不同年度的生态环境保护规划具有较强的可比性及连续性。通过SWOT交叉矩阵分析后得到的规划战略建议，解决了目前规划编制中存在的对策措施关联性较差等关键问题，具有较好的适用性和可行性。笔者运用该分析方法得到的SO、ST、WO、WT四大战略共16条措施，在闵行区“十三五”生态文明建设和环境保护规划措施中大量被具体落实采纳。

本文认为，在生态环境规划中，对优势（S）、劣势（W）、机遇（O）、挑战（T）的分析，基本涵盖了规划所需的现状分析的全部内容，通过这四个方面的有机结合，很好地做到了将一个区域进行总体统筹考虑，进而提出的规划措施既弥补了目前规划多定性描述的问题同时也具备较强的针对性，是切实可行的。

可见，SWOT分析可作为一种成熟、规范、有大量实践应用的战略和规划层次上的分析方法，将其应用于我国省、市、县生态环境保护规划编制具有较强的可行性和可操作性，可以有效提升生态环境保护规划的规范性、科学性、连续性和可比性。因此，建议将SWOT分析方法作为标准化的规划方法进行推荐和推广。

为进一步保障并提高SWOT分析方法在生态环境保护规划中应用的科学性和有效性，本文认为以下两点至关重要：① 现状分析要素选取的典型性和代表性。生态环境保护规划区别于其他战略规划，其更注重从资源环境的角度出发，在SWOT要素分析前，建议从各环境要素及相关环境问题展开，结合区域特色和保护重点，按轻重缓急梳理并提炼出具有普遍性、共性的关键要素；② 严格基于要素交叉分析后提出四大战略。优势（S）、劣势（W）、机遇（O）、挑战（T）四个方面按不同的组合对应不同的战略，战略内要素应根据各战略特点通过扬长补短、内外结合、竞争合作等方式交叉组合后得出具体措施以规范方法应用。