我国民航机场地面服务市场管理的思路及建议研究

　　摘要：受我国民航管理体制机制的影响，目前我国机场地面服务市场多呈现垄断局面，市场发展不合理，损害相关各方的利益。十四五时期，我国必须重视机场地面服务市场管理，通过立法，规范机场地面服务代理企业的经营活动。本文全面剖析当前我国机场地面服务市场存在的问题，并提出我国机场地面服务市场管理的具体思路和政策建议，供参考。

　　机场地面服务是指在民用机场范围内，为机场使用者提供的旅客与行李、货物和邮件、停机坪、装卸和地面运输、飞机清洁与整理、配餐等地面处理服务。机场地面服务既关系到航空安全，也对航空公司及航空消费者服务的效率和水平有重要影响，属于航空运输管理的重要组成部分。

　　目前，我国的机场地面服务市场多呈现垄断局面，尤其是机场航空性业务市场的垄断，损害多个利益相关方利益。十四五时期，我国民航进入新发展阶段，民航强国建设也将进入转段进阶的关键时期，必须进一步深化民航市场化改革，打破机场地服市场垄断局面，强化市场竞争，盘活机场地服市场，提高机场地面服务效率和水平，以激发航空运输市场活力。

　　截至2020年底，我国境内运输机场（不含香港、澳门和台湾地区）241个。目前我国境内运输机场地面服务市场的独立的第三方地服企业较少，市场基本被机场或驻场航司垄断，未能形成多元化的竞争性地服市场。主要表现在以下方面：

　　第一、市场主体单一。目前我国的机场地面服务市场主体主要有：机场独家垄断的市场;机场与航空公司的合资企业独家垄断的市场;航空公司和机场两家或三家(当该机场有两个基地航空公司时)竞争的市场。真正存在独立的第三方地服代理企业的市场甚少。

　　第二、存在市场准入壁垒。地面服务作为一种赢利性业务，机场管理机构、基地航空公司意图垄断市场，借助地位优势，给潜在独立的第三方企业制造种种进入壁垒，阻碍了第三方企业进入机场从事地面服务业务。例如通过控制部分成本高、购置困难的关键基础设施的使用权，实践中亦有部分机场通过限制地面服务企业的经营场所等，从而阻碍第三方地服代理企业进入。

　　第三、监管法规缺失。目前我国尚未出台关于机场地面服务市场管理的法规，由于缺乏专门针对机场地面服务市场的法律、规章、标准等，政府监督管理职能没有足够的法律依据，导致市场竞争不充分，服务效率不高。

　　因而，为改善我国目前的机场地面服务市场的竞争状况，民航行业主管部门需要加强研究，对市场进行规范和调整，构建统一、开放、竞争、有序的机场地面服务市场。

　　综观欧美国家机场地面服务市场的管理实践，各国对于机场地面服务市场管理的核心目标是确保市场竞争，避免地服市场垄断。

　　截至目前，美国虽没有专门制定关于机场地面服务的经济管制规章，但是在美国法典49集中则有相关条款，对于机场地服市场的开放进行规定。对于政府资助的机场，则要求其必须开放地服市场。对于非政府资金资助的机场，则对其机场地服市场不作要求。

　　具体而言，美国将其机场地服业务分为主要业务和其他业务，其中主要业务包含票务、停机坪、加油、客舱服务、登机/安检、行李、除冰等，除此以外的为其他业务。由于主要业务直接影响民航消费者利益以及航空运输安全，为了避免机场对于该类业务的垄断或设置准入障碍等，美国直接规定机场不得经营上述主要业务。并且要求其中直接涉及消费者的票务和客舱服务由航企自营。

　　1996年之前，欧盟范围内的许多机场地面服务市场垄断现象比较普遍，造成地面服务价格偏高，服务效率低，服务质量差。航空公司和旅客、货主对此意见很大，反应强烈。为了打破机场对地面服务的垄断局面、提高地面服务的效率和质量。欧盟在1996年通过了《关于共同体机场地面服务市场准入的理事会指令》（第67/1996号），指令要求欧盟范围内的机场必须开放其地面服务市场，至少引入一家第三方地面服务提供商，形成机场地面服务的竞争局面。并对所有成员国批准机场地面服务提供商的标准提出了原则要求，即地面服务企业必须具有稳健的财务状况，充足的保险额度，设施、设备、人员符合安全要求及相关的环境保护和社会法律的要求。各个成员国根据本地情况可进一步制订细则。但应保证细则要求不低于欧盟规定的水平。

　　此后，欧盟有的成员国开始根据第67/1996号指令制定国内法。1997年英国制定了《机场地面服务规章》（第2398/1997号），并在1998年进行了修改。其余大部分国家，如荷兰，则完全遵守欧盟的第67/1996号指令，且不再制定本国关于地面服务方面的法规。

　　1、欧盟《67/1996号》对于机场地服市场管理的主要内容欧盟的《67/1996号》对机场地面服务的管理主要包括两个

　　方面：

　　第一、反垄断审查。重点审查的是：①市场主体是否多元化。对机场地面服务市场的独立的第三方地服代理企业的数量进行限制，各机场必须保正存在至少一家独立的第三方地服代理企业；

　　②是否存在不当的市场准入壁垒。削减机场管理机构、航空公司经营地面服务业务的区域优势，保障独立的第三地服代理企业的能自由准入机场。

　　第二、地面服务提供者的选择，保护机场使用者的利益。①如果地面服务提供者与机场无关联,则指令规定依照成员国政府制订的标准和程序,机场管理机构与机场使用者委员会协商后选择地面服务提供者。②对于与机场有关联的地面服务提供者的选择最终由主管的政府管理部门作出地面服务提供者的选择决定。

　　（1）建立客观公平无歧视的地服代理企业的遴选模式

　　欧盟第67/1996号指令中原则上要求各国批准机场地面服务提供商的机构必须是独立于机场管理机构的公共管理机构，但在实践中，一般采用三种模式。

　　第一、当机场管理机构自己从事地面服务业务时，由成员国主管部门负责第三方地面服务企业的批准。如法兰克福机场管理

　　机构有自己的地面服务企业ASG，另一家地面服务企业就不由它选择。

　　第二、当机场管理机构自己不从事地面服务业务时，由机场管理机构选择。史基浦机场自己不经营地面服务，在该机场的所有地面服务企业都由它选择。

　　第三、机场使用者委员会选择。在希思罗机场，机场管理机构和机场使用者共同组成机场使用者委员会，委员会协商决定地面服务企业的进入。

　　地面服务供应商被选定后，最长经营期限为7年；选定的地面服务供应商在期满前终止活动，按照同样的程序替换该供应商。

　　（2）建立公平无歧视的机场设施使用机制

　　机场设施具有自然垄断性，第三方地面服务企业最终能否进入机场顺利经营，取决于机场的态度和机场设施的使用情况。为了破除机场通过相关设施的使用设置的准入壁垒，欧盟要求：

　　第一、各个成员国采取必要措施，保证地面服务供应商和希望自营机场地服务业的机场使用者有权在其开展活动的必要范围内使用机场设施。如果机场管理机构、控制机场的其他机构对设施的使用设定条件，那么这些条件必须具有相关性、客观性和非歧视性。

　　第二、机场提供地面服务的空间，应按照相关、客观、透明和无歧视性的原则，分配给不同的地面服务供应商和自营机场地服业务的机场使用者，使其展开公平有效的竞争。

　　第三、成员国可以为机场管理机构保留对中心设施的管理权。中心设施包括行李分拣、除冰、水净化和燃料分配系统等等地面服务设施。由于地面服务的复杂性、成本或环境因素不得分开或重复考虑，则可以强制要求地面服务供应商和自营机场地服务业的机场使用者使用这些设施。

　　第四、应依据相关、客观、透明和非歧视的原则确定机场设施的使用费用。

　　（3）建立合理的分类管理机制

　　欧盟及其成员国机场根据业务的垄断性及安全性的要求将11项地面服务业务分为甲乙两类，在不同规模的机场限制分别限制从事两类业务的地服企业的数量，以确保市场竞争。

　　第一、业务分类。甲类业务包含地面管理和监管、旅客作业、航空器服务、航空器维护、飞行运行和机组管理、地面运输、配餐服务。乙类业务包含行李作业、货物和邮件作业、停机坪作业、燃油作业。

　　第二、机场分类。为了更加精准的确定机场的地服企业数量，欧盟根据机场的业务量分为三类。

　　第一类机场是指年吞吐量在300万人次或者2.5万吨货物

　　以上的机场，或者半年的吞吐量在200万人次或者5.0万吨货物以上的机场。

　　第二类机场是指年吞吐量不低于100万人次或者2.5万吨货物的机场。

　　第三类机场是指年吞吐量低于100万人次或者2.5万吨货物的机场。

　　在不同类别的机场从事不同业务的第三方地服企业的数量要求见下表：

　　表1：欧盟对于地服企业数量的规定

机场类别\企业

数量\业务类别

甲类业务

乙类业务

第一类机场

完全放开，场管理机构、航空公司和第三方服务提供商均可经营该类项目。但是机场管理机构、航空公司在经营此类服务时，不得限制第三方地面服务公司经营该类项目的服务。

从事乙类项目的地面服务提供商的数量不得少于2家，同时要求其中至少应有1家地面服务提供商不属于机场管理机构或机场的主要使用者(即前一年载运该机场旅客或者货物25％以上者)直接或者间接控制。

第二类机场

自营乙类地面服务项目的机场使用者的数量不得少于2家。

第三类机场

不作要求

　　为规范我国民用机场地面服务市场，增强市场竞争，提高服务效率，可借鉴欧美国家的经验。但由于各国的国情、行业发展阶段特征等的差异，不宜照搬照抄国外做法。建议我国加快制定机场地面服务市场管理办法，明确地服市场主管机关的职责，合理规定不同规模级别机场的第三方地服企业数量，确保建立公平开放竞争的地服市场。

　　对于机场地服代理企业的市场管理，欧盟及其成员国都是由成员国主管当局管理。如果存在数量限制，则由机场管理机构与机场使用者委员会磋商之后，选择地面服务提供商。而对于计划经营地面服务业务的机场管理机构和机场使用者，则严格规定必须由成员国主管当局批准。

　　借鉴欧盟的经验，建议由民航主管部门负责我国民用机场地面服务市场管理，包含地服市场的准入、市场行为，以及市场退出管理等。但是由于目前我国机场地面服务市场发展不完善、矛盾冲突较为严重，对于第三方地服企业的遴选建议也由我国民航主管部门负责，当前我国的情况不宜由机场管理机构负责遴选。

　　从欧美国家的经验看，分类管理是机场地面服务市场管理的主要做法。因此，建议我国参照国外做法，对机场地服市场实施分类管理，具体分类建议如下。

　　第一、关于机场等级界限的确定，建议应用项目管理的ABC分类法计算。旅客吞吐量占全国机场旅客吞吐量70%以上的机场为单个机场旅客吞吐量占全国机场旅客吞吐量1%以上的机场旅客吞吐量之和，因而将1%设为一个分界点；同理占全国机场旅客吞吐量20%以上的机场，为单个机场旅客吞吐量占全国机场旅客吞吐量4%以上的机场旅客吞吐量之和，因而将4%设为另一分界点；而单个机场旅客吞吐量占全国机场旅客吞吐量1%以下的机场旅客吞吐量之和则正好占全国机场旅客吞吐量的10%。同时结合机场的政治地位和发展定位等因素，确定机场类别。

　　第二、从机场的政治地位考虑。一类机场（4%以上）为我国的重要枢纽机场，其所属城市为我国的经济和政治核心城市，属于我国的要塞城市；而二类机场（4%-1%）所属城市从政治地位以及经济发展程度上居其次，主要为部分省会城市以及部分经济较发达的城市；其余机场则定位为三类机场（1%以下）。

　　第三、从机场的国际地位考虑。一类机场主要为拥有国际航班比较频繁的机场，国际航线数量较多；二类机场国际航班量少，国际地位居其次；其余则为三类机场。

　　因而，综合考虑上述因素，建议将我国国内机场分为三类，单个机场换算旅客吞吐量占全国机场换算旅客吞吐量4%以上的为一类机场；介于4%和1%之间的为二类机场；1%以下的为三类机场。由于2020数据受疫情影响，本文以2019年机场吞吐量数据测算，目前我国国内一类机场（4%以上）有北京首都、上海浦东、广州白云和成都双流4家；二类机场（4%-1%）有27家，其余208家为三类机场。分类标准符合我国机场实际发展状况，分类标准较为科学合理。

　　表2：机场分类建议表（2019年数据核算）

机场类别

机场名称

一类机场（4家）

北京/首都、上海/浦东、广州/白云、成都/双流

二类机场（27家）

深圳/宝安、昆明/长水、西安/咸阳、上海/虹桥、重庆/江北、杭州/萧山、南京/禄口、郑州/新郑、厦门/高崎、武汉

/天河、长沙/黄花、青岛/流亭、海口/美兰、乌鲁木齐/地窝堡、天津/滨海、贵阳/龙洞堡、哈尔滨/太平、沈阳/桃仙、三亚/凤凰、大连/周水子、济南/遥墙、南宁/吴圩、兰州/

中川、福州/长乐、太原/武宿、长春/龙嘉、南昌/昌北

三类机场（208

家）

其余208家机场

　　关于机场地面服务业务的类别，欧盟及其成员国划分为甲乙两类共11项业务。由于我国目前燃油管理体制特殊，将燃油纳入地服范围存在体制障碍；同样我国目前的航空配餐服务存在多样性，将配餐服务纳入地服范围必然影响多个利益相关方的利益，将导致该服务市场机制改变。目前我国民航市场发展状况不适宜将燃油作业和配餐服务纳入地服范围。

　　因而，建议我国机场地面服务业务应涵盖8项业务，即一般代理服务、配载和通信服务、集装设备管理、旅客与行李服务、货物和邮件服务、客梯装卸和地面运输服务、飞机服务和飞机勤务。

　　为了确保机场地服市场的有效竞争，必须对各类机场从事地服业务的第三方企业的数量进行限制。欧盟及其成员国亦区别不同的吞吐量规模，分别对具有较强垄断性的乙类项目限制地面服务提供商的数量和自营地面服务的机场使用者的数量，以保证地服市场的有效竞争。

　　我国在确定机场地服企业数量时不仅应保证市场的有效竞争，同时应考虑安全、保安、运力和可用空间以及机场地服市场需求的局限，即在企业数量限制上，不仅应设定下限，也应设定上限。

　　因此，在综合调研我国各类机场主体的基础上，建议对一类机场从事经营活动的地服企业数量限制为不少于3家地服代理

　　企业，不多于6家地服代理企业；二类机场限制为不少于2家地

　　面服务代理企业，不多于4家地服代理企业；两类机场的地服企

　　业必须至少有1家为独立的第三方地服企业，以保障地服市场的有效竞争。对于第三类机场由于其业务量等的限制，建议其地服市场完全放开，不作限制。

　　为了避免机场管理机构通过其设施设备的供应而设置地服市场的准入壁垒，建议主管机关在遴选第三方地服企业时要求其提交与机场的合作协议，即第三方地服企业对使用机场部分基础设施的合作协议，以保障其能够正常开展经营活动。欧盟及其成员国允许机场管理机构保留其设施管理权，而且可以强制性地要求地服企业使用这些设施，但这种强制性的使用不得阻碍地服市场的竞争；同时机场应按照恰当、客观、透明和无歧视的原则与地服企业合作，分配设施使用权。

　　此外，基于航空运输的特殊性以及地面服务的重要性，出于机场容量、运力的限制，或者公共服务义务的需要，民航主管部门可保留适当的灵活决策权，根据机场的拥挤程度和区域利用情况灵活增加或减少地服企业数量。（作者：李章萍）

　　[1]     民航局政法司，欧盟机场地面服务市场准入[J]，空运商务，2003（11）；

　　[2]     马继荣等，关于航空地面服务市场准入的研究[J]，空运商务，2008（3）；

　　[3]     IATA，GuidanceforGroundhandlingduringandpostCOVID-19[R]，2021年2月第6期；

　　[4]     英国CAA报告：Regulationofthegroundhandlingservicesmarket[R]，2016年2月，www.caa.co.uk；

　　[5]            瑞士国际空港地服公司：STANDARDGROUNDHANDLINGAGREEMENT[R]，2018年。