【缅甸研究】朴光姬 李芳：“一带一路” 对接缅甸水资源开发新思路研究

据姚楠等考证，１３０１年，元军在缅期间帮助当地修建了皎克西水利工程，并开凿了墩兑运河，这是中国帮助缅甸修建的最早的水利工程。另外，在元代，中国与缅甸的海上贸易也有了新发展。据元代汪大渊«岛夷志略»记载,元代中国商船常至缅甸的八都马、针路(今丹老)、淡邈(今土瓦)、乌爹(今勃固)等港口城市贸易，且当时的商人便有十去九不返的现象。

到清朝后期，中缅海上贸易有了较大发展，仰光是当时缅甸同中国进行海上贸易的主要港口。中国商船主要来自福建和广东，在１９世纪２０至５０年代，仰光已有专门装卸中国货物的“中国码头”。棉花、矿产品等初级产品是中国自缅甸进口的主要产品，而蜀锦、江浙的丝绸成为缅甸进口的主要产品，因此，当时的中缅贸易又称为“丝棉贸易”。清末以后，中缅海上航线因英国殖民者入侵缅甸几近中断，陆路也仅限于贸易往来,合作开发几乎停滞，直到缅甸独立建国并实行对外开放后才有所突破。

(二)缅甸对外开放以来与中国的水资源合作

１９８８年缅甸对外资开放后，缅甸的农田灌溉、水电等领域接受的外国援助和投资逐渐增多。从２０世纪９０年代开始，凭借中缅政府的大力推进，双方在水电开发领域取得了明显成效。然而，以２０１１年密松水电站为转折点，中缅水资源合作可大致分为两个阶段。

第一阶段是从２０世纪９０年代至２０１１年，中缅水电合作在双边政府支持下顺利推进。由于缅甸既不具备独立开发大型水电项目的能力，短期内也没有完全消纳大型水电产生的全部电量的能力，缅甸政府实行跨国开发水电的战略，选择既具备经济和技术实力又能消费所生产的巨大电力的周边国家如印度、中国、泰国等，共同开发水电资源。也即，利用邻国资金开发建设本国的水电站，通过干股或享用部分免费电力的形式，促进本国经济发展。２０世纪９０年代初期，缅甸对中国的水电合作持积极欢迎的态度，主动邀请中国云南省水利水电厅赴缅考察，开展水利合作。

进入２１世纪，中缅水电合作不断升温。缅甸政府及相关部门对于中资企业在水电开发中所遇到的各项困难，通常都给予理解并积极配合协商解决。比如，在瑞丽江一级水电站建设中，针对云南联合电力开发有限公司曾面临的因新增项目投资、物价上涨、汇率变化等因素导致电站实际投资增加，以及电站投产后相关费用调整及协议谈判的问题，缅方政府及相关部门给予充分理解并积极进行协调，为项目的平稳进行提供了有力的保障。在面临西方国家长期制裁的国际背景下，缅甸军政府与中国政府和企业的相互理解与支持，促进了中缅水电合作的众多项目顺利推进，中国逐渐成为缅甸最大的水电投资国。

第二阶段是从２０１１年至今，中国对缅水资源合作思路进入调整期。中缅水电合作陷入困境的深层次原因,是缅甸民选政府执政以后，面临国内外合作环境的调整。从国内合作环境来看，缅甸社会转型初期,政府影响力日渐式微，政党、议会、军队多权力中心和非政府组织、媒体、宗教组织等多利益群体共治的局面开始形成。域外大国势力，比如美国，为遏制中国，通过宗教宣传、资金支持等手段，鼓动甚至资助民众的反坝运动。

此外，缅甸央地政府利益分配不均导致水电开发项目成为民众向缅甸央府泄愤的对象，中缅利益分配争议也使得很多项目面临重启谈判的风险，这些均成为阻碍水电开发的重要原因。从国际环境来看，随着缅甸民主化进程的不断推进，西方国家一改多年来对缅甸的制裁与孤立的政策，争相把投资目光聚焦到缅甸。缅甸选择对外合作的空间大大拓展，缅甸民众的敌对活动，也使缅甸政府顺势而为，有意降低依赖。

时至今日，中缅水资源合作(主要是水电合作)仍处于磨合调整期。中缅水利合作项目的进展情况大体分为三类:(１)一些项目在克服诸多困难后得以完工，比如中方企业承建的水津电站和吉荣吉瓦电站相继在２０１１年和２０１２年落成，(２)一些项目则在经历了一段时期的波折后得以重启，比如诺昌卡河水电站，经过近７年的谈判以及向当地民众的释疑解惑，终于在２０１６年３月签署了古浪、同心桥两个项目的开发协议，(３)而另一些项目仍陷于停滞阶段，比如密松，现仍处于缅甸政府对调查报告的审查中，迟迟无果。

与此同时，中国政府和企业也在通过多种形式(技术培训、帮助缅甸制定电力规划、援助电力物资等)为缅甸提供技术和物资援助，增进与缅甸各方的联系。比如，从２０１１年９月开始，中电投云南国际电力投资公司帮助缅甸政府分批培训水电运行及检修人员，２０１４年４月,中国公司以无偿援助的形式帮助缅方完成了其历史上第一份国家电力发展规划，２０１６年３月，中国为缅甸灾区援助电力物资等。

在缅甸国内非政府力量影响力增强、可持续发展理念日益受重视以及对外合作空间不断拓展的形势下，中国政府和企业固有的“重政府、轻民间，重行动、轻宣传”合作思维频频遭遇挑战，难以适应缅甸的社会变化及其发展诉求。缅甸国内更加普遍地重视水资源开发(特别是大型水电)的生态环境和社会经济影响。因此，中国对缅甸的水资源合作思维必须转变，并主动借助“一带一路”对外开放的契机，对接缅甸的水资源开发政策与环境。

缅甸降水量

2缅甸水资源开发现状及其面临的问题

缅甸背倚喜马拉雅山系东段，面向广阔无垠的印度洋，其疆域范围内不仅拥有发达的河流水系，也拥有绵长的海岸线。丰富的淡水资源和海水资源为缅甸的农业发展以及海洋产业的发展奠定了基础。然而，由于经济发展水平和技术限制，缅甸水资源利用率不足５％。水资源开发比较落后，又制约了社会经济的发展。

(一)水利设施不足难抵水资源分布不均的弊端

缅甸国内河流众多，淡水资源丰富，然而受季风气候和地形的影响，水资源在时间和空间分布上并不均匀。缅甸地表水资源量大约有１０８２立方千米，地下水资源约４９５立方千米(见表１)。

从水资源的季节分布来看，热带季风气候导致干湿季明显，其中约９０％的降水集中在５~１０月。从地区分布来看，山地和沿海多雨区高达３０００~５０００毫米，而中部干旱地区仅有６００~１４００毫米。水资源分布的季节和地区差异，不但导致缅甸水旱灾难频发，也制约其食品和能源安全。然而，水利设施不完善更加剧了这一矛盾，主要表现在以下三个方面。

１.水旱灾害频发且抗灾能力弱

受气候变化的影响，缅甸遭受极端天气的频率很高，由于普遍的贫困和落后的基础设施，缅甸抵抗自然灾害的能力极为脆弱。在全球最容易受与气候相关灾害影响的国家中，缅甸位列前三位。缅甸的自然灾害主要有洪涝、泥石流、风暴等，与水密切相关。

根据缅甸气象水文局(ＤＭＨ)统计的洪涝灾害数量，１９６６~２００４年间，伊洛瓦底江爆发了１１次，萨尔温江发生了５次，每次灾害持续天数最短４天，最长达２３天。２００８年的纳尔吉斯(Ｎａｒｇｉｓ)造成了３７座城镇、２３５００平方公里的受灾区。２０１５年的特大洪灾更是波及缅甸１２个邦省，在一些地区还伴有泥石流灾害。２０１６年厄尔尼诺天气又导致缅甸国内酷暑和大面积干旱，严重影响了民众生活和农业生产。据统计，在纳尔吉斯风暴中，５５％的受灾家庭只有一天左右的存粮，受灾家庭的抗灾能力极其薄弱。

同时，缅甸社会进行灾害防治软硬件设施建设的能力严重不足。比如，缅甸２０１２年的减灾行动计划曾包含了一些改善缅甸安全和抗灾能力的项目，但却因资金和人员不足而未有效实施。面对频繁的气候灾害，缅甸应对自然灾害的软硬件设施亟待改善。

２.食品和能源安全难以保障

缅甸是一个以农业为主的国家，粮食以水稻为主，基本上自给自足。２１世纪初，缅甸用水主要集中在农业部门，占全部用水量的８９％，家庭用水量约占１０％，工业用水量只占到１％。随着缅甸工业化和城镇化的开展，工业和生活用水量必然增加，农业用水将面临更大压力。尤其中部干旱地区，既是缅甸第二大人口稠密区，也是缅甸最不发达的地区之一。民众生存和健康与水资源的可获得性息息相关。

一方面，在干旱季节，水稻种植严重依赖灌溉，而缅甸灌溉系统的建设和维护费用目前严重依赖政府补贴，普通农户无力负担高额的建设和维护费用，另一方面，生活用水安全直接关系着民众的生命健康，事实上，曼德勒和仰光市区已经出现了地下水超采现象。

最后，一些小型水电站是为农村提供电力的唯一来源，水源不足或季节性变动将难以保证电力供应的稳定。中部干旱地区日益成为缅甸食品安全、季节性水资源短缺、生态脆弱的地区。因此，兴建调水工程以及农田水利工程，是提高缅甸食品和能源安全保障能力的重要途径。

３.污水处理能力亟待提高

随着生活用水和工业用水需求的不断增加，必然会产生大量的生活污水和工业废水，如果处理不当，会导致水污染。目前缅甸的污水处理设施非常有限，大部分污水和废水直接排入壕沟、溪流、湖泊或河道中，化粪池是污水处理的主要设施，除此以外，基本上没有任何其他现代化的处理设施。

此外，农业发展对水污染的威胁也不断增加。以前，由于成本过高，缅甸农业施用肥料较少，如今,缅甸已从中国等国引入资金技术，建立起多个化肥厂。缅甸农业部正在鼓励和引导农民增加对化肥、农药和杀虫剂的使用，农业水污染将增加。经济发展与环境保护的矛盾，对缅甸加快完善相应的排污、治污设施提出了新要求。

随着缅甸经济社会的发展，缅甸对水利设施的需求将不断增加。但防灾减灾设施、供水以及污水处理设施的完善不能一蹴而就，且仅靠缅甸国内的力量显然难以实现较大改观，因此国际社会的参与和帮助显得尤为必要。

(二)水能资源开发受多重因素制约

缅甸地势北高南低，北部多山、南面临海，且地处岩浆活跃的地带，拥有丰富的水能资源,包含河流水能、地热能以及海洋潮汐能等。然而，由于社会经济环境、技术水平和资金等因素限制，缅甸水能资源利用率低，开发程度有限。

１.大型水电的社会经济和环境影响备受关注

缅甸大型水电开发的潜力巨大，但却因国内社会对大型电站建设的生态环境影响、移民及就业、利益分配等问题的关注程度而不断提升,大型水电开发面临着越来越多的限制条件。在国内公民社会组织对大坝建设越来越高涨的反对声中，小水电站则因环境负面影响小、可分布式开发利用、避免大规模移民等优点，受到缅甸各阶层的普遍欢迎。然而,从缅甸急速增长的电力需求来看，小水电站只是杯水车薪。

根据缅甸能源部门２０１３年的估算，缅甸河流的水力发电潜力在总电量１０万兆瓦以上，其中技术可开发量约５３９４０兆瓦。其中,装机规模超过３０万千瓦的大型电站可达４９０６０兆瓦，占全国技术可开发量的９１％。截至２０１５年，缅甸水电装机容量仅３１４０兆瓦，不足其技术可开发量的６％，若想实现到２０３０年总装机(包含水电、天然气和煤炭发电)２３０００兆瓦及用电全覆盖目标，缅甸新增装机能力必须保证以每年１５％的速度增长。

综合缅甸现有的资源禀赋和技术资金状况，大型水电站的开发是实现这一目标的现实选择。因为从占技术可开发量的比例来看，小水电站的开发潜力显然不能满足缅甸快速增长的电力需求，其他资源也受到较多限制，其煤炭储量比较有限且具有较大的污染性，风能和太阳能等新能源发电的成本尚不够经济，并且目前也不具备自主发展核电的能力。

为了进一步扩大电力供给能力，缅甸也加强了对外合作力度。在日本国际协力机构(Ｊａｐａｎ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ Ａｇｅｎｃｙ，ＪＩＣＡ)的帮助下，缅甸已经完成制定«国家电力总体规划»。在世界银行的帮助下制定完成了«国家供电规划»，并开始使用世界银行４亿美元贷款实施５年供电项目。２０１６年９月１９日，缅甸电力与能源部公布，缅甸政府将陆续开发４４个水电项目，其中,中国企业参与建设的项目有２９个。可见，中国水电企业在缅甸水电开发中仍然占据较大优势，未来,如何结合缅甸各方的诉求，维持自身的优势，是中国企业必须认真对待的问题。

２.地热资源尚处于研究探索阶段

目前缅甸境内共发现并确认的温泉地点有９３处(见表２)，主要集中在缅甸的克钦邦、掸邦、克耶邦、若开邦南部、缅甸中部、瑞波—蒙育瓦地区，尤其是孟邦和德林达依省。地热水资源不仅可以用来建设地热电站，在旅游资源开发、农业、水产养殖、工业、住宅和集中供热等领域也拥有广阔的应用前景。

但缅甸的地热资源仍处于考察和研究阶段，尚未实现商业开发。１９８６年，缅甸石油和天然气公司(ＭＯＧＥ)对缅甸的４３口温泉进行了首次考察，随后ＭＯＧＥ分别同日本(１９８７年)、美国(１９９０年和１９９５年)、新西兰(１９９０年)和泰国(１９９０年)的公司或专家合作，对缅甸的部分温泉地点进行了考察研究。专家指出缅甸地热资源的温度可以采取双循环发电(Ｂｉｎａｒｙｃｙｃｌｅ ｐｏｗｅｒ ｐｌａｎｔ)的形式，发电成本约为５~８美分/千瓦时。未来，缅甸可通过引入国际援助与合作的形式开发其地热资源。

３.偏远地带普遍面临电力短缺

由于电力装机水平有限，主电网覆盖率较低且输电损耗较大，缅甸偏远地带的山区、农村或少数民族聚居区域面临着普遍的电力短缺，电力短缺与经济贫困形成相互制约。若能突破资金和技术限制，缅甸境内丰富的水能、地热和潮汐能等资源对于解决这些地区的电力短缺、改善民生有重要作用。尽管近年来缅甸电力发展加速，电力总装机由２０１０/１１财年的３４１.３万千瓦增长到２０１５/１６财年的５０２.９万千瓦，增长１.５倍，但是仍有三分之二的家庭缺电。

另外，缅甸电网输电线路总长由２０１０/１１财年的１.５万英里延长到２０１５/１６财年的３.４万英里，增加到原来的两倍多。但是，对于广大农村及偏远地区的无电人口，若通过扩大传统电网的方式，即使再用十几年时间，也只能解决其中７３％的用电需求。

因此，根据各地资源分布情况，就近建设小型分布式电站并通过微电网输送，是解决缅甸偏远地带电力短缺的有效途径。此外，随着海洋经济的发展，缅甸海域的潮汐能也将得到开发，在缅甸广袤的沿海地带，还可以探索潮汐发电。然而，对于这些资源，缅甸还不具备自主开发的能力。若想尽快解决急需的电力需求与建设能力不足的矛盾，也需要加强对外合作。

(三)内河航运因季节变化和通航设施不足而受限

缅甸发达的河流水系为内河航运提供了条件，内河航运是缅甸居民赖以通行的重要渠道，其内河航运总里程可达６６５０公里(见表３),其中，伊洛瓦底江流域约占缅甸内河航运总航程的７１％以上。根据２０１１年的数据，缅甸主要的河流承载了约５００万吨的货运量，大概是缅甸铁路运输量的１.５倍。

另外，还有一些运输散货(燃料、农作物、修路的石料、肥料等)的私人驳船。然而，河流水量的季节性变化严重影响了其通航能力，从１０月到次年５月的干旱季节，缅甸的众多河流因为水位过低而不能正常通行。比如，锡唐河全年有４０公里的河段可通航，有９０公里的河段可以在一年的三个月中通航。此外，由于资金不足,缅甸河道疏通设备、河道和港口加固工程、助航设施依然捉襟见肘，缅甸内河航运部门克服季节影响的能力有限。

(四)尚不具备自主发展海洋经济的能力

缅甸的海岸线长约２８３２公里,专属经济区４８.６万平方公里，拥有发展渔业、油气开采与炼化、海运服务等海洋产业的巨大潜力。除了传统的水产养殖业比较发达外，缅甸海洋资源的勘探、开发基本处于起步阶段，且自身开发能力严重不足。

１.海上油气资源的勘探与开发基本依赖外资

缅甸共有１７个大小不等的沉积盆地，其中陆上１４个，海上３个。陆上盆地的勘探开发较早，且曾在２０世纪６０~８０年代达到一次勘探开发的热潮。然而，由于西方国家长期制裁、资金技术和基础设施较差等原因，缅甸陆上仍有六个盆地基本未进行任何勘探。

相比于陆上油气资源，缅甸海上油气资源勘探程度更低。１９８２年耶德那(Ｙａｄａｎａ)海上气田的发现与１９８８年的投产才实现了缅甸油气向海洋进军的第一站。由于现存的地震、地质等资料非常有限，目前，只能粗略地将缅甸海域划分为三大盆地——孟加拉湾的若开盆地、安达曼海的马达班盆地和德林达依盆地，具体包含５１个区块(２５个深海区块和２６个浅海区块)。

由于缅甸自有资金和技术能力有限，以上５１个区块均为对外合作区块。已经发现的十几个大小不等的油气田，均在水深２００米以内的浅海，所有的深海区域，包括大陆坡和海底平原基本未被勘探。

缅甸广阔的海域已经成为众多油气企业上游投资的垂涎之地。特别是随着民选政府上台以后，大力改善国内的投资环境，扩大招商引资力度，曾因政治因素而被迫退出缅甸的西方油气企业开始卷土重来。截至２０１３年年底，缅甸政府已签署了１８个海上区块的１８个产品分成合同,这些区块的合作伙伴主要是来自法国、马来西亚、韩国、泰国、中国等的７个作业者公司和多个伙伴公司。

而在２０１４年３月缅甸政府公布的第一次海上区块的中标结果中，来自英国、澳大利亚、美国、西班牙、荷兰、挪威、意大利、法国和日本的公司或公司联合体包揽了７个浅水区块和１０个深水区块，只有３个浅水区块由印度以及印度和新加坡的联合公司中标，西方国家中标率近九成，西方国家在油气勘探、开发领域仍具有较强的竞争力。

２.沿海港口及航运设施的开发空间广阔

缅甸可供发展海运的港口有２０多处,但缅甸港口普遍吃水较浅、海船需要卸载或依靠驳船或待大潮时才能进港。并且，由于受季风气候的影响，很多港口的吃水量季节变化较大，比如,勃生港冬季吃水７.０米,夏季时可达７.３米。

基础设施仍然比较落后也是缅甸港口的普遍现象,很多码头基本没有现代化装卸设施设备，仍然是非常原始的装卸方式，有的港口集装箱的装卸仍然依靠人力，甚至驳船仍以木船为主，装卸效率低下。缅甸的港口设施投资空间很大，目前借助土瓦经济特区、皎漂工业园区等建设,众多外资企业已经开始将目光投向缅甸的港口设施建设。

总体来看，缅甸水资源的开发潜力巨大，政府有意改善本国的水资源开发与利用水平，并在政策、投资环境等方面做出了诸多改进。然而，由于国内资金和技术水平限制，缅甸自行开发利用的能力不足，引入外资成为缅甸水资源开发的必备条件。

缅甸猫

3民选政府执政以来缅甸水资源管理及合作动向

为了实现对水资源的有效开发与利用，缅甸的各界政府，特别是民选政府上台以来，致力于探索水资源综合治理方案，并积极扩大对外合作。

(一)综合的水资源管理目标的确定

民选政府上台之初，缅甸的水资源管理处于一种低效率的状态。与水资源管理相关的部级行政部门就有１０个，且每个部级部门又下设不同的附属或代理部门。不同管理部门之间职责交叉现象普遍，难以实现有效协调和综合管理。

在水资源政策法规方面，也尚未形成一个国家整体层面的水资源政策，且大部分法律法规都是在２０００年以前制定的，落后的管理体系难以适应缅甸水资源有效开发的需要。吴登盛总统上任后曾多次公开表示，缅甸要探寻一条“绿色增长和绿色发展”之路。

为实现这一可持续发展的目标，缅甸联邦政府立足于水资源管理的现状，通过政府组织、非政府组织、私人部门和国际组织的合作，逐渐形成了一套综合水资源管理(Ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄ Ｗａｔｅｒ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＩＷＲＭ)体系。

１.对管理部门进行整合

２０１３年７月，缅甸成立了国家水资源委员会(Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｗａｔｅｒ Ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ Ｃｏｍｍｉｔｔｅｅ，ＮＷＲＣ)，由副总统担任负责人，并由交通部的２８位资深专家组成专家组。ＮＷＲＣ主要负责在水资源相关的各级部门、组织之间的协调事宜，为缅甸建立起一套综合的协调机制,能够对一切水资源相关的活动进行监督、审查、指导或支持，以实现包容性的水资源治理。

２.制定综合性水资源政策

为了适应ＩＷＲＭ的工作需要，２０１４年３月缅甸第一部综合性水资源政策(Ｔｈｅ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｗａｔｅｒ Ｐｏｌｉｃｙ，ＮＷＰ)出台，囊括了水域、河流、湖泊、水库、地下含水层、海岸带和海洋的管理。ＮＷＰ的主要目的在于以一种综合性的、统一的、社会包容的方式，实现对缅甸的水资源开发、共享和治理。通过为当前和未来的社会、环境和经济发展提供充足、安全的水源，以有效减少贫困，实现国家绿色和可持续的发展。

３.进行综合水资源治理的研究与实践

在荷兰政府及专家的帮助和支持下，２０１４年１２月和２０１６年３月先后形成了缅甸综合水资源治理的第一份完整的研究报告和最终报告。报告立足于缅甸水资源开发和管理的现状，结合不同的发展情景，从综合水资源治理的角度给出了应对策略，并设计了一些短期和长期实践项目。短期内注重见效快且阻力小的项目，长期则注重从战略角度，通过促进未来政策的发展、能力建设、法律的完善、利益相关者的高度参与和专家讨论来实现缅甸水资源的综合治理。通过综合的水资源治理体系，缅甸有望在２０２０年前成为一个水资源得到有效开发利用和可持续发展的国家。

(二)水资源对外合作日益形成多元化局面

２０１１年，缅甸政治实现了由“军人政府执政”向“民选政府执政”的转变，此后，缅甸的外交、内政打开了一番新局面，对外开展多元化合作的条件不断成熟。

从外交来看，缅甸民选政府执政，使得以美国、欧盟为首的西方各国对缅甸的态度由以制裁打压为主转向合作拉拢，缅甸的外交空间大为拓展。从内部环境来看，缅甸市场化改革不断深入，并且呈现持续性,２０１６年吴廷觉政府就职以来，继续大力推进国内经济体制改革、扩大招商引资力度并引导外资流入缅甸最急需支持的民生、基建等领域。外资进入缅甸的政策环境、制度环境不断改善。

与此同时，缅甸政治社会转型使得缅甸国内民主力量日益活跃。这些民主力量中的精英人士或领导阶层，大都受过美日等西方国家的教育，在规则、标准等方面秉持发达国家的理念，他们或与西方政府人士，或与国际非政府组织保持良好的往来关系，不但影响缅甸政治的民主进程，也在很大程度上影响了政府对外合作的走向。

随着对外合作空间的拓展，缅甸水资源对外合作的多元化局面逐渐打开。在与传统合作伙伴日本、中国和泰国等东盟国家的水资源合作不断深化的同时，越来越多的国家和国际组织参与缅甸的水资源开发治理。

首先，发达国家与缅甸的水资源合作不断增多。除了与荷兰的合作外，２０１５年１２月，缅甸电力部与法国电力公司签署瑞丽江三期合作建设谅解备忘录。另外，与澳大利亚在水电投资领域的合作协议也不断增多。

其次，国际组织开始放松或解除对缅甸的制裁，并逐渐加强对缅甸的水资源领域的投资或援助。２０１２年，亚洲开发银行、世界银行均恢复对缅甸的经济援助。２０１５年４月３日，缅甸政府与世界银行就伊洛瓦底江流域综合治理规划项目贷款事宜达成协议，世界银行为缅甸提供一亿美元贷款用于制定伊洛瓦底江流域综合治理规划项目,该项目包括伊江流域水电开发、农业灌溉、水质和自然环境保护、旅游观光、廉价航运等发展规划，目的是推动伊洛瓦底江流域地区经济发展。此外,缅甸与联合国、国际劳工组织、国际红十字会等国际组织的合作拓展到人道主义、教育、卫生、电力、技术等众多领域。

(三)“一带一路”下中缅水资源合作的挑战与机遇

缅甸水资源综合管理方向日益明确以及多元化合作局面逐渐打开之际，也正值中国“一带一路”倡议酝酿与开展之时。中缅水资源合作不仅面临着诸多挑战，也存在更多机遇。中缅水资源合作面临的挑战至少来自三个方面:

第一，缅甸水资源综合治理规划更加重视生态环保和可持续发展,这不但对日后中资企业竞参缅甸的水资源项目提出了更高的要求，也使在建或已达成协议的项目面临重新谈判或搁置的风险，第二，在缅甸对外合作多元化局面打开之际，缅甸有意减少对中资的依赖，加之缅甸国内一直存在的消极情绪不断蔓延，使得中资企业在缅甸开展合作面临的竞争更加激烈，第三，缅甸的民主化进程刚起步不久，新当选的民盟，面临着执政能力、国内民族和解、宗教冲突等问题，中资企业投资缅甸的政治安全风险依然较大。

然而，在“一带一路”所开创的区域合作新局面下，中缅水资源合作也迎来诸多机遇。

第一，云南省在“一带一路”建设下积极打造向南亚、东南亚开放的高地，«云南省水路交通发展规划(２０１４~２０３０)»中提出，云南力争用１５~２０年全面建成澜沧江—湄公河、红河、中缅伊洛瓦底江陆水联运互联互通出境主通道。这一规划与缅甸扩大内河航运能力、实现水陆联运的目标不谋而合。

第二，沿海上丝绸之路南下，中国企业的足迹将逐步拓展至缅甸海域，缅甸丰富的海洋资源将得到进一步开发。

第三，亚洲基础设施投资银行、丝路基金、云南省政府和金融机构主动对接“一带一路”，将为中缅水利设施、水能资源开发、电力基础设施等合作提供融资支持。此外，中国企业在水资源开发利用与治理方面所积累的丰富经验也将为中缅水资源合作提供技术和经验支持。

Aung-San-Suu-Kyi

4“一带一路”对接缅甸水资源开发的新思路

在共商、共建和共享原则的指导下，“一带一路”的合作规划正在主动与沿线各国的合作需求对接。基础弱、底子薄是缅甸对外开放的现实条件，但在新的时代背景下，缅甸对外开放更有可能积聚后发优势，实现跨越式发展。国际合作环境向好增加了缅甸选择的自由度，在民主化转型的社会背景下，缅甸政府对合作项目的社会反响更加重视，这就要求合作项目应经济效益和社会效益兼顾。因此，应当结合缅甸政府和社会各阶层的发展诉求，全面拓展与缅甸水资源综合治理方向相契合的合作路径。

(一)突出民生领域的合作

缅甸新一届政府上任以来，更加注重引进民生领域的投资。因此,与水资源相关的民生领域合作，也应该成为中国政府和企业考虑的重点方向。

首先，要全面参与缅甸水能资源的开发。一是在中国企业拥有竞争优势的水电开发领域，应当在拓展大水电站合作的同时，兼顾小水电站的援助性开发。大水电站虽能更大幅度地改善缅甸的电力缺口状况，然而，由于国内民众势力对大水电站的反对与担忧，缅甸国内大水电站的投资面临诸多不确定性，中国企业在投建缅甸大型水电站项目时必须慎重。相比于大水电站,小水电站更容易被缅甸民众接受,且是减少电网欠发达的偏远农村或山区的能源短缺的有效渠道。小水电站所产生的电力主要用于满足当地需求，极少存在电力向国外输送的问题，打消了当地民众对中国“资源掠夺”的顾虑，施工运行阻力小。同时，在缅甸正在极力扩建的电网设施领域，中国企业也当发挥自身的优势，积极参与招投标与建设。二是积极探索在缅甸尚未实现大规模开发地热发电、潮汐发电领域的合作，抓住新一轮的投资机遇。

其次，针对缅甸水利基础设施落后的状态，借力“丝路基金”、亚投行的资金支持，增加对缅甸的防洪防旱工程及灾害预警预报系统、农田水利工程、污水治理处理设施、内河及港口基础设施等领域的投资。以上这些民生工程，不带有资源掠夺性质，更容易为当地人所接受。在缅甸消极情绪持续不减的情形下，民生工程将成为化解误识、重塑中国企业形象、改善两国人民关系、续写“胞波”情谊的突破口。

(二)将合作领域向海洋经济拓展

随着全球陆地资源开发日渐艰难，２１世纪海洋产业作为世界各国战略重点，将成为全球经济新的增长点。缅甸政府近年来不断扩大油气勘探开发、港口及航运等领域的招商引资力度，其中海上油气资源已经成为缅甸出口创汇的重要来源。中国从２００１年才进入缅甸海上油气勘探开发领域，进入相对较晚。但中国强大的基建能力加之日益积累的资金和技术优势使得中国企业在海洋经济领域仍可大展拳脚。２０１６年中国中信集团牵头组成的跨国企业联合体中标了缅甸皎漂特区的工业园项目、深水港项目。

未来，中国企业还可凭借在山东、福建、深圳等地建设蓝色经济区的经验，拓展与缅甸在海洋航运、海水养殖、海上旅游和娱乐等海洋产业的合作。需要注意的是，技术先进、质量过硬是中国企业在缅甸立足的关键，但在缅甸社会转型、社会结构日趋多元的情形下，中国企业的公关能力和本土化能力仍有待提升。根据相关媒体报道，皎漂项目中标后，中信集团虽汲取了密松电站等项目受挫的教训,主动与当地部分政要、社会组织、企业及民众见面沟通，但参会人士对中信方面的问题答复及态度不甚满意。因此，在与各地民众沟通之前,中方应当充分了解各阶层利益诉求及其文化背景，准备各种应对方案，并以当地民众喜闻乐见的方式进行交流。

(三)适应缅甸多元化的竞争与合作格局

随着缅甸多元化合作格局的打开,以往缅甸外资主要来源于中国、日本、泰国、新加坡、印度等亚洲国家的格局将被打破,北美洲、欧洲、大洋洲等地区的发达国家资本也竞相而至。与中国相比，发达国家不仅拥有充裕的资本、技术，更掌握着多个领域的产品国际认证或技术标准体系，并且拥有领先的合作开发理念与开发模式，更容易受到招商引资方的青睐。在水资源领域亦是如此。

中国作为缅甸的邻国，在缅甸的水电开发中具有其他不相邻国家无可比拟的优势，但是，荷兰的水资源综合治理规划、世界银行和亚洲开发银行等国际组织的合作规划更直观地体现可持续发展、促进民生等理念，更贴近缅甸的发展愿景。越来越多的国家或国际组织涉足缅甸水资源开发，将与中国形成强有力的竞争。因此，中国政府及企业应当快速适应缅甸多元化的竞争与合作格局，立足于自身优势，并借鉴其他竞争者的长处，来扩展对缅水资源合作。

(四)由政府外交转向公共外交

在缅甸政府日益重视民意、非政府力量日益成长的环境下，对缅水资源合作必须转变“搞定政府就能搞定项目”的思维，由以“政府外交”为主转向“公共外交”，实现对全民公关。公共外交能力的提升，有赖于政府、企业、民间组织共同参与及协调，而企业和民间组织是当前中国提升公共外交能力的短板。原因在于，中国企业“走出去”的时间不长，对外合作依赖于政府的前期引导和沟通工作，企业自身的外交公关意识不强或能力有限，且由于体制机制等原因，中国的民间组织起步晚，走出去的经验不足，难以配合政府和企业进行有效公关。

因此，应当借助“一带一路”民心相通建设的契机，推动政府发挥顶层设计、政策引导功能，提升企业的公共外交意识以及民间组织走出去服务企业公关的意愿，同时，政府也要为企业和民间组织之间的联系与合作创造条件，搭建政府、企业、民间组织合力进行公共外交的沟通机制和平台。只有在政府的引导和支持下，最大限度地发挥企业和民间组织对缅甸民众的公关能力，才能实现对全民公关。（注释略；责编：毛悦）

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小编：lt；插图：玲

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文章来源：《南亚研究》2018年01期；国关国政外交学人微信公众号平台首发返回搜狐，查看更多