包头空难赔偿案：艰难的诉讼之路

　　[b]第一起空难赔偿行政诉讼[/b]

　　2004年11月21日包头空难发生，时隔4个多月，对于罹难者家属的赔偿问题仍旧存在很大争议，难以接受21万赔偿金，2005年3月4日包头空难罹难者上海复旦复华科技有限公司的总经理陈苏阳的家属桂亚宁，以行政立法不作为为由，将中国民用航空总局告上法庭。

　　据悉，这是中国民航空难史上遇难者家属首次打官司追究有关部门的行政责任。桂亚宁为何舍近求远，不起诉东航而直接起诉民航总局？而民航总局是否构成行政立法不作为？即使构成起诉，桂亚宁是否具有起诉的权利？有关部门是否会受理此案？目前的种种迹象都让人感觉，胜诉的机会十分渺茫，也许桂亚宁走上了一条不归路，然而她和她的代理律师仍旧坚定的表示，他们会坚定的走下去，他们相信这个社会有公正的力量存在。

　　桂亚宁的行政诉讼震动了法律界，　2005年3月27日，法律界专家会聚京城，共同探讨空难赔偿问题，与会专家就行政立法不作为展开激烈的争论。

　　桂亚宁表示：她无法接受以21万元作为对丈夫生命的“廉价补偿”，以及东方航空公司在通知她接受赔款时的“傲慢”态度。今年3月4日，她委托众鑫律师事务所上海分所的律师将诉状递至北京市第二中级人民法院，诉讼理由为民航总局行政立法不作为。

　　[b]行政立法不作为[/b]

　　原告桂亚宁在起诉状中指出，2004年11月21日包头空难后，作为罹难者家属，她在与东方航空股份有限公司（下称东航）交涉空难赔偿问题时，该公司提出理赔的依据，是早在1993年国务院132号令修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》（下称国务院132号令）。

　　原告认为，这个规定并不能作为东航理赔的法律依据，因为《中华人民共和国民用航空法》第128条规定：“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”民航法自1996年3月1日起实施至今已近10年时间，“国务院民用航空主管部门”——也就是被告民航总局，迟迟未依法制定相应的规定。

　　原告认为，民航法对被告的立法授权不仅仅是赋予被告权利，也同时确认了被告负有立法的义务。被告的不作为已经严重影响了包括原告在内的空难罹难者家属以及所有飞机乘客合法权益的实现。

　　因此，原告请求法院判令被告依法履行民航法第128条规定的立法义务，依法制定有关“国内航空运输承运人的赔偿责任限额”的规定。

　　然而以行政立法不作为为起诉依据在目前的法律上是否行得通，法律界对此说法不一。如何合理得解决空难赔偿问题，各专家展开激烈得讨论。

　　[b]界定具体与抽象[/b]

　　据了解，普通老百姓只能起诉具体的行政不作为，而不能起诉抽象的不作为。

　　对此，北京大学行政诉讼法教授姜明安表示：“抽象的还是具体的，可以理解为一个是贴近人，一个是贴近事，人是不贴近你的，事是贴近你的，国务院制定行政法规或者立法法规规定事实贴近原则，具体和抽象可以理解为是一次性的还是多次性的问题，飞机失事，对于受难者可以认为是具体的。是一次性确定的。”

　　[b]借鉴医疗损害赔偿[/b]

　　中国政法大学民法学教授李显冬表示：首先，从感觉上讲，经济发展，人们生活水平提高，赔偿标准也一定要提高。其次，可以借鉴90年代初医疗损害赔偿经验。

　　他解释说：“前些年医疗事故赔偿经验，放弃行政赔偿制度，采取民事赔偿。当时卫生系统的行政法规最高限额是三千元人民币，现在的医疗损害赔偿几万、几十万甚至三百万，这和当时的医疗卫生系统的行政限额有重大冲突。”

　　李显冬建议，按照目前我们所研究和介绍的侵权行为理论是应当可以按照民法的原则就像我们当年最高法院处理医疗事故一样，当行政法规没有规定或者说行政法规的规定违背了上限法律规定的时候，可以按照民法或者最高法院也就是广义实质上的民法原则按照恢复原状的办法要求民航进行赔偿。

　　[b]考虑“规定”的效力[/b]

　　对此民法学专家，中国政法大学教授江平表示质疑：“过去医疗事故的赔偿办法，实践中由法律突破了，不按照医疗事故的办法，而按照民法通则，按照民事赔偿来考虑，《医疗事故的赔偿办法》是卫生部规定的，那只是一个规章，规章对于法院只是一个参考。《民航法》是法，93年国务院颁布的是法规，民航局的东西是主张，如果法律授权民航来做某些东西，做出一些规定经过国务院审查，这个赔偿能不能直接适用民法通则侵权的赔偿，依据每一个人的损失，今天复旦复华科技股份有限公司副董事长赔偿是多少，54人遇难，每一个人按照具体情况赔偿这样的做法比较难。”

　　从民航赔偿额来看，我国现在民事赔偿有两种，一种是国家有规定的赔偿限额，一种是国家没有规定的赔偿限额。在一般情况下，法院受理案件只要国家有明确的赔偿限额，一般按照赔偿限额的规定赔偿。需要注意的是它的规定效力，目前讨论的是93年国务院的规定，《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，国务院颁布的行政效力涉及到行政法规，而法律是法院判决的主要依据。

　　[b]期待出台新的赔偿标准[/b]

　　另外需要特别强调的是，国家对于航空当时所做出来的最高赔偿额应当视作从法律角度来说是加强保护，而不是减弱保护。

　　93年到现在12年期间，我们国家对于人权的加强，对于人权的保障，对于人的生命价值已经不可同日而语了。

　　江平呼吁加快出台赔偿的标准，真正从保护人权、保护人的生命健康、人的尊严、人的生命价值给与赔偿。期望修改后的标准能综合考虑通货膨胀、收入增长的比例等因素以及原规定的七万元的标准。他谈到：“中国跟国际比较相差甚远，虽然中国参加国际公约，但只有涉外案件才履行公约。国际航线所赔偿和国内航线所赔偿相差很大，中国人与外国人赔付金额差异很大，这对中国人也是一个很大的讽刺。”

　　对于行政诉讼解决方案江平向搜狐财经表示：这条路走起来难度十分大，要立案也很难，胜诉的机会更是微乎其微。

　　据了解，中国的空难赔偿，分为商业保险赔偿和航空公司赔偿两种。目前争议主要集中在后者，每发生一起空难，都会引发舆论的争议。

　　据悉，国务院法制办已经着手制定《国内航空运输赔偿责任限额规定》，在该规定中，旅客的赔偿限额将增加到人民币20万元。

　　[b]动摇“93规定”[/b]

　　但这个规定能否出台，面临着巨大的利益博弈。首先一个问题是：提高了承运人赔偿责任限额，各航空公司能否支持？据记者从国内几大航空法律部门了解，航空公司普遍认为，如果仅仅只是提高赔偿责任限额，航空公司肯定是不能接受——并非航空公司不愿意出钱，关键是在现行法律制度安排下，多出钱并不意味着就省事，甚至可能因此带来更多纠纷。

　　桂亚宁的诉讼之路看起来并不平坦，但她的代理律师向搜狐财经表示：诉讼本身包括媒体对于案件的关注，对于案子的公平解决带来了比较好的氛围，他们所做的一切除了完善法制之外，更主要的目的是是动摇93年的规定作为赔偿依据的基础。他说：“我觉得通过各方面媒体对案件的关注，各方面专家对这个案件的讨论，会有利于这个案件的解决。下一步如果我们和民航总局的诉讼最后上诉也被驳回的话，我们下一步有可能和东航进行诉讼。东航有可能提出的标准是当事人认为可以接受的标准，那么我们和东航的诉讼也就不存在了。”

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